Закон о дноуглублении: стоило ли спешить? - Морские вести России

Закон о дноуглублении: стоило ли спешить?

25.08.2014

Морские порты

Закон о дноуглублении: стоило ли спешить?

Как известно, 7 мая 2013 года были приняты поправки в Федеральный закон от 31.07.1998 г. №155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (далее – ФЗ-155). Сказать, что этих изменений ждали – значит, сказать очень мало. Необходимость корректировки ФЗ-155, позволяющей, наконец, решить проблему размещения донного грунта, изъятого при проведении дноуглубительных работ, назрела давно (Семенихин Я.Н., Красковская Г.Н., Семенихина О.Я., «Строить порты цивилизованно», «МП» №1, 2012). Ведь в том виде, в котором закон действовал до сих пор, существовал полный запрет на захоронение грунта во внутренних морских водах и территориальном море РФ.

Это крайне затруднило работу портов по поддержанию рабочих глубин на операционных акваториях и подходных каналах и привело к практически полной остановке нового портового строительства, реконструкции и модернизации существующих терминалов, поскольку в подавляющем большинстве случаев такие работы также сопряжены с проведением дноуглубления.

К сожалению, и с внесенными поправками ФЗ-155 не стал панацеей для инвесторов и эксплуатирующих организаций. Новый закон – Федеральный закон от 07.05.2013 г. №87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон от 31.07.1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» и Водный кодекс Российской Федерации» – не только не облегчил нынешнюю ситуацию, но и в определенной степени ее усложнил. Но обо всем по порядку.

О.Я.Семенихина, старший научный сотрудник ОАО «ДНИИМФ», к.б.н.;

Г.Н.Красковская, заведующая сектором экологии ОАО «ДНИИМФ»

Несомненным достижением Федерального закона от 07.05.2013 г. №87-ФЗ, внесшего изменения в ФЗ-155, следует считать долгожданное разграничение понятий «отходы» и «грунт, извлеченный при проведении дноуглубительных работ». Теперь, когда императивное положение о равнозначности этих понятий исключено, у субъектов хозяйственной деятельности появилась теоретическая возможность законного размещения изъятого грунта во внутренних водах и территориальном море РФ.

Кроме того, удалено внутреннее противоречие в ФЗ-155, касающееся проведения государственной экологической экспертизы по проектам захоронения отходов и других материалов во внутренних морских водах и территориальном море РФ, в котором статья 34 фактически допускала захоронение отходов в указанной зоне, а статья 37 категорически запрещала.

Безусловно, указанные изменения можно только приветствовать. Однако на практике рассматриваемый закон по-прежнему не решит проблему утилизации грунтов от дноуглубления при строительстве и реконструкции портовых мощностей, а также при ремонтном черпании на акваториях портов.

 

Углубили проблемы

Основным препятствием к утилизации грунтов от дноуглубления является новое, ранее отсутствовавшее положение статьи 37 ФЗ-155, запрещающее захоронение во внутренних морских водах и территориальном море РФ донного грунта, содержащего вредные вещества, перечень которых будет определяться Правительством РФ1. Даже не обращаясь к этому разрабатываемому перечню, можно спрогнозировать, что в подавляющем большинстве случаев грунт, извлекаемый со дна акваторий действующих портов, будет содержать вредные вещества, поступающие в морскую среду в результате выпусков неочищенных сточных вод с территорий населенных пунктов, от предприятий и жилой застройки, из-за несанкционированных сбросов сточных, льяльных и балластных вод с судов, при аварийных разливах нефтепродуктов и т.п.

Таким образом, проблема захоронения донных грунтов, изымаемых со дна портовых акваторий, внесенными изменениями, к сожалению, не решается: поправки в ФЗ-155 не предусматривают возможности размещения во внутренних морских водах и территориальном море загрязненных грунтов.

Множество вопросов вызывают положения и дополнительно введенной статьи 37.1, регламентирующей порядок получения разрешения на захоронение грунтов, извлеченных при проведении дноуглубительных работ, во внутренних морских водах и территориальном море.

Так, из подпункта 3 пункта 6 указанной статьи, обязующего в запросе на получение разрешения приводить характеристику района захоронения грунтов, следует, что любой заявитель вправе самостоятельно выбирать место захоронения грунтов. Поскольку в данном случае речь идет об относительно небольших глубинах территориального моря и внутренних морских вод, сбросы грунта, объемы которого могут измеряться в сотнях тысяч и даже миллионах кубометров, неминуемо приведут к заметному изменению рельефа дна и вполне могут повлечь за собой помехи судоходству и рыболовству или даже исключить использование отдельных участков акваторий для этих целей. Появится необходимость постоянной корректировки морских карт, лоций и т.п.

Нельзя также не отметить, что такая «вседозволенность» противоречит природоохранным принципам ведения хозяйственной деятельности, поскольку фактически разрешает повсеместное загрязнение морских вод.

Кроме того, возможность самостоятельного выбора хозяйствующими субъектами мест дампинга грунта, извлеченного при проведении дноуглубительных работ, приводит и к ряду избыточных требований, предъявляемых к природопользователям.

Так, подпункт 5 пункта 6 и подпункт 2 пункта 23 статьи 37.1 вменяют в обязанность заявителям, получившим разрешение на сброс, осуществлять наблюдение за районами захоронения грунта и состоянием морской среды в соответствии с предварительно разработанной программой. Подпункт 3 пункта 6 указанной статьи обязует предоставлять физико-химическую и биологическую характеристики вод-ной среды в районе дампинга, топографическую, геохимическую и геологическую характеристики донных осадков, указывать наличие (каким образом это можно узнать?) и описывать эффекты предыдущих захоронений в данном месте и т.д.

Безусловно, сбор такой информации каждым заявителем для каждого отдельного участка дампинга, разработка самостоятельной программы наблюдений повлекут за собой бессмысленную трату ресурсов – временных, финансовых, трудовых.

Всего этого легко можно избежать, если, как мы уже писали, официальным образом организовать в каждом регионе несколько подводных отвалов (по аналогии с полигонами твердых бытовых отходов на суше), тяготеющих к крупным портам, и разработать порядок их использования. Причем вполне можно, да и нужно, осуществлять его на возмездной основе.

Проводить мониторинг состояния морской среды в рассматриваемых районах должен федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, каковым на сегодняшний день является Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

 

Официальные отвалы и экологическая экспертиза

В случае организации официальных подводных отвалов, доступных для всех природопользователей, отпала бы и необходимость проведения государственной экологической экспертизы документации, обосновывающей деятельность по захоронению донного грунта в каждом конкретном случае. Ведь не подлежит такой экспертизе процесс захоронения отходов на полигонах ТБО, в то время как проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов (то есть проекты организации самих полигонов), в обязательном порядке проходит государственную экологическую экспертизу федерального уровня2.

Аналогичным образом объектами экологической экспертизы должны быть проекты организации самих подводных отвалов, в которых как раз и должны приводиться вышеперечисленные сведения о характеристиках морской среды и донных осадков, а также описываться возможное воздействие дампинга на окружающую среду, на осуществление рыболовства и другие виды использования моря.

Другой причиной, по которой необходимость проведения экологической экспертизы каждого проекта, обосновывающего размещение грунта во внутренних морских водах и территориальном море, кажется излишней, является вполне вероятное повторное проведение такой экспертизы - в случае неполучения искомого разрешения на захоронение грунта. Ведь, согласно пункту 3 и пункту 7 статьи 37.1, подаче запроса на получение разрешения на размещение грунта во внутренних морских водах и территориальном море предшествует получение положительного заключения государственной экологической экспертизы на документацию, обосновывающую деятельность по захоронению грунта.

Абсолютно допустимой является ситуация, когда несмотря на положительное заключение экологической экспертизы проект по размещению донного грунта не пройдет согласования с федеральными органами исполнительной власти, перечисленными в пункте 4 настоящей статьи, например, в связи с угрозой обороне страны или безопасности мореплавания, и, соответственно, заявитель не получит требуемого разрешения.

Не приходится и говорить, какие издержки в таком случае предстоят природопользователю в связи с необходимостью повторной разработки проектной документации, повторного прохождения экологической экспертизы и т.д.

 

Другие избыточные требования и несуразности

Избыточными, на наш взгляд, являются и другие требования, указанные в пункте 6 рассматриваемой статьи, например, приведение сведений о доступности методов захоронения донного грунта на суше. Если грунт доступнее (дешевле, быстрее) разместить на суше, то заявитель просто не станет обращаться за разрешением на захоронение грунта во внутренних морских водах.

Кроме того, очевидно, что многие характеристики грунта, которые предлагается указывать в запросе, скорее применимы к отходам, которые в соответствии со статьей 35  Федерального закона от 30.11.1995 г. №187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» разрешается размещать на шельфе, нежели к донным отложениям, изначально находящимся в морской среде и фактически просто перемещамым с одного места на другое.

Так, например, остается неясным, зачем описывать «устойчивость» (физическую, химическую и биологическую) донного грунта, и что, собственно, в данном случае понимается под биологической устойчивостью (количественный и качественный состав сообществ гидробионтов на данных участках дна)? О каком «накоплении и биотрансформации в биологических материалах и осадках» донного грунта нужно сообщать? Как можно описать «первоначальное растворение» донных отложений, если, по сути, они представлены твердой фазой, и почему донный грунт вообще ставят в один ряд с «другими растворенными» в морской среде органическими и неорганическими веществами?

Список несуразностей можно продолжить, однако и из этого краткого перечня вопросов  становится очевидным, что многие из тех характеристик, которые должны быть отражены в запросе на получение разрешения на захоронение грунтов, просто не имеют к ним отношения.

 

Резюме

Таким образом, подводя итог, можно отметить, что несмотря на очевидное желание законодателя решить насущную проблему размещения донных грунтов, изымаемых при проведении дноуглубительных работ во внутренних морских водах и территориальном море РФ, эту попытку, к сожалению, никак нельзя назвать успешной.

По большому счету, в своем современном виде Федеральный закон от 31.07.1998 г. №155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» не только не предусматривает возможности размещения в прибрежной зоне загрязненных грунтов портовых акваторий, составляющих большую часть грунтов, предназначенных для захоронения, но и существенно затрудняет ведение хозяйственной деятельности в связи с включением в него положений, содержащих либо избыточные, либо некорректные требования.

Очевидно, что рассматриваемый правовой акт требует дальнейшей глубокой проработки и совершенствования.

 

1 Проект постановления Правительства РФ «О перечне вредных веществ, содержащихся в грунте, извлеченном при проведении дноуглубительных работ, захоронение которого во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации запрещается». www.mpr.ru.

2 Федеральный закон от 23.11.1995 г. №174-ФЗ «Об экологической экспертизе», статья 11.

 

Морские порты №8 (2013)

ПАО СКФ
Газпромбанк
Camco
МТ Групп
Специальный выпуск журнала Морской флот
Алюминий в судостроении
Круглый стол «Судовые ЛКМ и покрытия. Современный рынок и перспективы»
Международная научно-практическая конференция «Автономное судовождение: проблемы и решения (MASS-2021)»
6MX

Нас поздравляют

Газета Морские вести России 25 лет

Нас поздравляют

Журнал Морской флот 135 лет
Журнал Транспортное дело России
НЕВА-2021