ГЧП как оптимальный механизм развития портовой инфраструктуры - Морские вести России

ГЧП как оптимальный механизм развития портовой инфраструктуры

26.06.2018

Морские порты

ГЧП как оптимальный механизм развития портовой инфраструктуры

Морской транспорт и морская инфраструктура играют важную роль в экономике любого государства, имеющего выход к морю. А в условиях глобализации развитие этих отраслей является, пожалуй, одной из первоочередных задач по обеспечению стабильного роста морской страны и повышения ее конкурентоспособности на мировом рынке.

Российская Федерация располагает самой протяженной в мире линией морского побережья, которая в четырех разных бассейнах – Арктическом, Балтийском, Азово-Черноморском и Дальневосточном – имеет выход в Мировой океан. Это определяет местоположение основных действующих торговых портов и необходимость совершенствования методов и форм управления портовой инфраструктурой на основе современных подходов.

Денис Качкин, управляющий партнер, руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП Адвокатского бюро «Качкин и Партнеры»

Правовой статус инвестиционных соглашений

Действующая система государственного управления морскими портами все чаще стала сталкиваться с проблемами обеспечения эффективного функционирования морских портов, которые связаны в основном с недостаточностью бюджетного финансирования модернизации и развития портовой инфраструктуры, а также ненадежностью действующих организационно-правовых форм, установленных отраслевым законодательством и обеспечивающих привлечение частных инвестиций в развитие портов.

Инфраструктурное развитие сегодня является одной из ключевых тем новой политической повестки, а государственно-частное партнерство (ГЧП) и инфраструктурная ипотека (ИИ) – основными механизмами модернизации портовой инфраструктуры и привлечения инвестиций.

Казалось бы, текущее правовое регулирование отрасли должно способствовать притоку инвестиций в портовую сферу. Так, взаимодействие между ФГУП «Росморпорт» и частным инвестором осуществляется в рамках инвестиционного сотрудничества, предусматривающего заключение соглашения о сотрудничестве по проектированию объектов портовой инфраструктуры, а также соглашения о сотрудничестве по реализации проектов. Однако правоотношения участников неоднозначны, поскольку не обеспечивают надежность и возвратность инвестиций и направлены прежде всего на обеспечение интересов ФГУП «Росморпорт».

Например, традиционно в рамках инвестиционных отношений инвестор, как правило, обязуется обеспечить разработку и получение необходимых положительных заключений государственных экспертиз по проектной документации на строительство объектов в рамках реализации проекта, в том числе объектов федеральной собственности, а затем на безвозмездной основе передать проектную документацию на федеральные объекты в собственность РФ. ФГУП «Росморпорт» со своей стороны обязуется оказать содействие в согласовании проектной документации в части объектов федеральной собственности, а затем обеспечить их строительство. При этом ФГУП «Росморпорт» не несет ответственности за неисполнение обязанности по строительству.

Правовая природа заключаемых инвестиционных соглашений не предполагает их судебную защиту, а, скорее, направлена на регламентацию отношений сторон, не обеспеченных силой государственного принуждения. Стоит также отметить, что в рамках стандартного инвестиционного соглашения с ФГУП «Росморпорт» не представляется возможным урегулировать вопросы, связанные с финансированием создания объекта портовой инфраструктуры, с гарантиями возврата инвестиций, предоставлением земельных участков, отношениями с монополистами при осуществлении портовой деятельности и иные вопросы, важные для реализации инфраструктурных проектов.

В целом, не углубляясь в исследование правовой природы таких соглашений, необходимо отметить, что условия и гарантии, установленные инвестиционными соглашениями, в большей степени являются лишь декларативными нормами, в связи с чем, на наш взгляд, они более не соответствуют текущим экономическим реалиям и не могут быть признаны адекватной формой для реализации стратегических капиталоемких инфраструктурных проектов.

В будущее с оптимизмом

«Сейчас мы формируем план магистральной инфраструктуры нашей страны, и в этом плане будет отражен ряд таких проектов (по принципу инфраструктурной ипотеки. – прим. автора), в том числе источники по финансированию. Мы видим, что и здесь, в бухте Врангеля, есть возможность реализовать по принципу Мурманского транспортного узла проект по структурированию на принципах инфраструктурной ипотеки, ГЧП. Это развитие терминала в северной части бухты Врангеля», – отметил Министр транспорта РФ Максим Соколов в ходе визита в порт Находка в апреле 2018 года.

Текущее законодательство уже давно обладает достаточно совершенным инструментарием для структурирования подобных проектов. Так, в частности, федеральные законы №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» от 25.07.2005 г. и №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве…» от 13.07.2015 г. позволяют реализовывать сложные инфраструктурные проекты, обеспечивая при этом интересы как частной стороны (инвестора), так и публичного партнера (государства), распределяя финансовые обязательства и проектные риски, а также устанавливая ответственность сторон за ненадлежащее исполнение обязательств.

Под ГЧП принято понимать институциональный механизм для структурирования инвестиционных отношений с участием государства, предполагающий не только создание, но и последующие эксплуатацию и (или) техническое обслуживание объектов публичной инфраструктуры, основанное на гражданско-правовом договоре. Это очень важное обстоятельство: наличие гражданско-правовых отношений предполагает договорное равенство сторон и гарантирует возможность обращения в суд при неисполнении обязательств любой стороной такого договора.

Хорошая новость заключается в том, что инфраструктура морских портов включена в перечень возможных объектов таких соглашений законом. Так, в случае реализации проектов на основе концессионного соглашения (далее – концессия) объектом соглашения могут выступать морские и речные порты, в том числе искусственные земельные участки, гидротехнические сооружения портов, объекты их производственной и инженерной инфраструктуры. В случае реализации проектов на основе соглашения о государственно-частном партнерстве (далее – СГЧП) объектом соглашения могут выступать аналогичные объекты, за исключением объектов инфраструктуры морского порта, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности и не подлежат отчуждению в частную собственность.

Концессионная модель уже запущена в целом ряде федеральных портовых проектов, наиболее известным из которых является строительство угольного терминала «Лавна» Мурманского транспортного узла, предусматривающее выполнение гидротехнических работ и подведение железной дороги к создаваемым объектам.

Основными преимуществами форм ГЧП перед иными организационно-правовыми формами реализации инвестиционных проектов является возможность эффективно управлять рисками, включать в периметр соглашения вопросы создания обеспечивающей и подводящей инфраструктуры, распределять вещные права на создаваемые объекты в соответствии с проектными потребностями сторон.

Хеджировать проектные риски позволяют такие механизмы, как особые обстоятельства, гарантия минимальной доходности, компенсации при расторжении, замена концессионера/частного партнера, которые являются неотъемлемой частью как концессии, так и СГЧП.

Морские порты №3 (2018)

Баннер
6MX
Справочник Речные порты России 2019
Журнал Транспортное дело России