В обратном порядке - Морские вести России

В обратном порядке

03.01.2014

Транспортная политика

В обратном порядке

В Государственную Думу был внесен проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации», подготовленный Правительством Российской Федерации». Но по признанию некоторых авторов законопроекта, многие понятия документа имеют разное толкование.

Галина Петрова

На сегодняшний день в 60 субъектах действуют региональные законы о ГЧП, на основе которых реализуется около 300 инфраструктурных проектов. Большинство регионов принимали свои законы на основе модельного закона «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства», разработанного Внешэкономбанком. После этого в Государственную Думу был внесен проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации, подготовленный Правительством Российской Федерации. Какова вероятность того, что федеральный и региональные законы вступят между собой в конфликт, который приведет к оспариванию региональных проектов федеральными надзорными органами власти после принятия основного закона?

Вероятность такого развития событий обсуждалась на круглом столе на тему «Проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации. Вопросы, подлежащие урегулированию в федеральном законе». Круглый стол был организован Гильдией экспертов инфраструктурных проектов и Национальным исследовательским университетом «Высшая школа экономики» совместно с депутатами профильных комитетов Государственной Думы.

 

Реакция бизнеса на условия ГЧП остается непредсказуемой

Мнение экспертов на определение причинно-следственных связей в отношении бизнеса к ГЧП разделились на два полюса. Одни считают, что пока в России невозможна реализация ГЧП-проектов по всем возможным формам сотрудничества, используемым в мировой практике, в том числе на условиях нахождения объекта в частной собственности. Законодательством РФ предусмотрено использование ограниченного числа моделей преимущественно в рамках реализации концессионных соглашений, при которых право собственности закреплено за концедентом и передается концеденту в момент ввода объекта в эксплуатацию. Это существенно ограничивает возможности частного партнера на привлечение заемного финансирования. Входя в инфраструктурный проект по концессионному договору, инвестор, как правило, получает набор старых, требующих ремонта активов. В этом заключается одна из основных сложностей: крайне тяжело сразу понять, в каком состоянии находятся трубы, провода, распределительные узлы, и оценить масштаб капитальных вложений – условия, которые следовало бы сразу фиксировать и оговаривать в условиях договора, дабы избежать такого рода рисков.

Однако депутат Госдумы, член Комитета по транспорту Радик Ильясов настроен более оптимистично. «Три года назад не было ни одного проекта ГЧП ни в одном из субьектов РФ, в том числе консессионных. Два года назад их стало около двух десятков. Если этот законопроект будет принят, то можно прогнозировать взрыв рынка такого рода проектов. На сегодняшний день, по данным федерального портала «ГЧП инфо», в России около 300 реализуемых проектов. По некоторым оценкам, потенциал российского рынка ГЧП – 8 трлн рублей. Число проектов должно возрасти, оно может составлять от 530 до 1600 проектов», – считает Радик Ильясов.

 

Глаза боятся, руки делают

Но для реализации такого сценария законодателям предстоит большая работа. По мнению Радика Ильясова, принятие федерального закона о государственно-частном партнерстве потребует внесения изменений во множество нормативно-правовых актов. Так, в течение трех месяцев с момента принятия законопроекта о ГЧП Госдумой в первом чтении поправки ожидают Земельный, Налоговый, Бюджетный, Водный и Лесной кодексы, 122-ФЗ, 190-ФЗ, закон «О недрах», 35-ФЗ, 135-ФЗ, 161-ФЗ, 111-ФЗ, 135-ФЗ, 94-ФЗ, 115-ФЗ, 184-ФЗ и ряд постановлений Правительства РФ.

Но депутат Госдумы обратил первостепенное внимание участников круглого стола на то, что федеральный законопроект призван установить прежде всего единую терминологию государственно-частного партнерства для реализации проектов ГЧП в Российской Федерации, а также установить полномочия Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при реализации в регионах соглашений о государственно-частном партнерстве. Законопроектом предполагается исключительно конкурсный порядок заключения соглашений о ГЧП, а также устанавливаются гарантии прав и законных интересов частных партнеров и кредиторов. Он устраняет существующие ограничения в федеральном законодательстве для реализации проектов ГЧП.

«В отношении региональных и муниципальных проектов такие процедуры будут заложены в региональном законодательстве, в отношении федеральных проектов – в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации», – заявил Радик Ильясов.

В целях реализации положений законопроекта потребуется принятие ряда постановлений Правительства Российской Федерации, устанавливающих требования к порядку проведения, предмету и результатам общественного обсуждения решений органов власти в регионах о заключении соглашений о ГЧП.

Это касается также и определения порядка подготовки соглашений о ГЧП, публичным партнером в которых выступает Российская Федерация, и порядка определения процедуры принятия решения о реализации соглашения о ГЧП, публичным партнером в котором выступает Российская Федерация.

«Далее, необходимо будет определить процедуру проведения конкурса на право заключения соглашения о ГЧП, публичным партнером в котором выступает Российская Федерация, и процедуру осуществления публичным партнером контроля за исполнением частным партнером условий соглашения о ГЧП и ходом его реализации для соглашений о ГЧП, публичным партнером в которых выступает Российская Федерация», – заявил Радик Ильясов.

 

Российская народная забава: возводить крышу, а потом фундамент

Наиболее острая полемика на круглом столе развернулась между представителями Минтранса, бизнес-сообщества и экспертами международных юридических компаний.

«Даже когда законопроект вносили в Госдуму, то единого мнения у специалистов, которые работали над этим законопроектом, не появилось. Приведу пример. Промышленный железнодорожный транспорт. Сейчас там два пути. Для того чтобы построить третий путь, который находится на одном уровне пересечения с автомобильной дорогой, необходимо сделать путепровод. Возникает вопрос: компании выдается техническое задание по строительству путепровода. Но кому будет принадлежать этот путепровод? Он будет принадлежать собственнику автодороги, а не железной дороги. Разве можно такой проект считать ГЧП?» – сказал представитель Минтранса.

Основными поводами для споров стали определение государственно-частного партнерства, возможные налоговые льготы для частных партнеров, а также вопросы, что считать коммерческой тайной в соглашениях о ГЧП и должно ли государство вкладывать в проекты ГЧП свои средства или ограничиться имущественными вкладами.

Стоит отметить, что в том числе предлагалась поправка, разрешающая использовать для данных проектов средства Инвестиционного фонда РФ и инвестиционных фондов субъектов. Отдельной темой стало обсуждение механизма госгарантий для частных партнеров, ведь инвесторы, желающие вложиться в какое-либо партнерство с государством, рискуют большими суммами, и это притом что наша новейшая история изобилует примерами не всегда желательных для бизнеса изменений правил игры.

«У нас в соответствии с законом об общих принципах самоуправления обязанность по обслуживанию населения транспортом возложена на муниципалитет. Муниципалитет, объявляя конкурс среди транспортных компаний, по большому счету заключает с ними соглашение о том, что транспортные компании оказывают услуги населению по установленным тарифам. Если тарифы ниже, то по идее муниципалитет должен их компенсировать. В логике – это классическое ГЧП. Но под наш законопроект это не попадает. К чему это приводит? Очевидно если мы хотим привлечь бизнес к транспортному обслуживанию населения, то у этого бизнеса должна быть гарантия минимум на семь лет – на срок окупаемости транспортного средства. Но что будет, если завтра сменится мэр или губернатор? Сейчас, к сожалению, такие соглашения не заключаются, и, как следствие, во многих городах мы видим в крайне плохом состоянии подвижной состав», – посетовал представитель Минтранса.

 

Сначала принять решение, а потом ломать голову над тем, как его воплотить

Одна из главных претензий к законопроекту – это его отчасти сыроватый вид; также, по мнению некоторых экспертов, в этом документе наличествовала скользкая в коррупционном отношении семантика предлагаемых определений и терминов или же просто недоговоренностей. К примеру, статья 3 пункта 2 законопроекта гласит, что частным партнером является индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо, за исключением ряда юридических лиц с госучастием, в том числе хозяйственные общества, 100% акций или долей в уставном капитале которых принадлежат государству, субъекту Федерации или муниципальному образованию. А если этих акций будет 99%, то получится, что государство фактически заключит партнерство с самим собой. Так каков здесь должен быть критерий – отсутствие у государства в хозяйственном обществе контрольного пакета акций, блокирующего пакета, «золотой акции» или чего-то еще?

Весьма спорной видится нынешняя редакция статьи 7, определяющая гарантии прав и законных интересов частных партнеров. В пункте 1 говорится, что в случае если в течение срока действия соглашения о ГЧП законодательством РФ, законами субъектов Федерации, муниципальными правовыми актами будут установлены нормы, ухудшающие положение частного партнера таким образом, что он лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении данного соглашения, стороны изменяют условия соглашения в целях обеспечения имущественных и финансовых интересов частного партнера. Другими словами, суть этого положения состоит в том, что если со стороны государства, региона и муниципалитета последуют какие-то законодательные решения против интересов партнерства, то инициаторы этого должны компенсировать ущерб частного партнера.

Это справедливо, но где здесь детально описываются критерии ущерба? Ведь в статье этого нет, а есть широкое поле для вольных толкований. К примеру, в момент заключения соглашения о ГЧП по предварительному сговору чиновников и инвесторов можно заложить в качестве дохода частного партнера предельную для отрасли норму рентабельности, и если в проекте вдруг в части получения дохода что-то пойдет не так, то истребовать с государства свои недополученные миллионы или миллиарды. И вопрос здесь серьезный – как уйти от соблазна чиновников пожертвовать интересами публичного партнера в свою пользу? То есть нужны четкие критерии – под чем государство подписывается в соглашении о ГЧП и на каких условиях.

Комментируя итоги круглого стола, Радик Ильясов назвал законопроект достаточно сырым, а позиции некоторых ведомств довольно неоднозначными: «К примеру, представитель Минтранса акцентировал свое выступление на необходимости точного определения понятия государственно-частного партнерства, так как это позволит говорить о конкретных форматах его применения. В свою очередь, представитель Минэкономразвития оптимистично предположил, что поправок к законопроекту много не понадобится, хотя и будет наблюдаться некая его корректировка». Представители же экспертного сообщества в части доработки законопроекта и доведения его до норм международной практики продемонстрировали весьма редкое для круглых столов единство и предложили компромиссные разработки моделей ГЧП. Безусловно одно – в части ГЧП нам надо двигаться дальше и модернизировать российское законодательство, иначе есть риск бесполезного топтания на месте.

 

Международный экспедитор №2 (2013)

75 лет Великой Победы
Баннер
6MX
Справочник Речные порты России 2019
Журнал Транспортное дело России

17.09.2020

Транспортная политика

14.09.2020

Транспортная политика

27.08.2020

Транспортная политика