Эксперты Счетной палаты обсудили проекты заключений на госпрограммы развития внешнеэкономической деятельности и информационного сообщества, а также госпрограммы «финансового блока».

Борис Козырев

5 сентября 2013 года в Счетной палате под руководством заместителя председателя Счетной палаты Валерия Горегляда прошло совещание, посвященное подготовке заключений контрольного органа на проекты государственных программ Российской Федерации «Развитие внешнеэкономической деятельности», «Информационное общество (2011-2020 годы)», «Управление государственными финансами», «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра».

Контроль за исполнением данных госпрограмм осуществляют направления деятельности Счетной палаты, возглавляемые аудиторами Алексеем Кузьмицким и Михаилом Бесхмельницыным.

Как отметила участвовавшая в совещании начальник инспекции по контролю за расходами на внешнеэкономическую деятельность и доходами от реализации соглашений о разделе продукции Ирина Медина, цель госпрограммы «Развитие внешнеэкономической деятельности» не в полной мере соответствует стратегической цели, поставленной в Основных направлениях внешнеэкономической политики Российской Федерации до 2020 года: «Госпрограмма недостаточно амбициозна. Она предусматривает только усиление позиций России в глобальной экономике, а не создание условий для достижения страной лидирующих позиций».

Основные целевые показатели госпрограммы существенно отличаются по составу и по срокам реализации от целевых индикаторов, установленных в Основных направлениях внешнеэкономической политики Российской Федерации до 2020 года, подчеркнула Ирина Медина. Анализ госпрограммы показал, продолжала представитель Счетной палаты, что содержащиеся в ней целевые индикаторы и показатели не в полной мере обеспечивают возможность проверки и подтверждения достижения целей и решения задач. Не скоординированы они и с целевыми показателями правительственной дорожной карты «Поддержка доступа на рынки зарубежных стран и поддержка экспорта». В мероприятиях подпрограммы «Создание национальной системы поддержки ВЭД» отсутствуют показатели (индикаторы), характеризующие такие инструменты поддержки экспорта, как предоставление экспортных кредитов, государственных экспортных гарантий и возмещение из федерального бюджета российским экспортерам промышленной продукции части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских банках.

Имеются, по мнению Ирины Мединой, высокие риски недостижения целей госпрограммы, в том числе сохранения сложившейся международной специализации России как экспортера топливно-сырьевых ресурсов, а также высокого уровня зависимости экономики страны от экспорта сырья. Некоторые риски, считает она, не отражены в достаточной мере: например, затяжки с приведением в соответствие нормам ВТО и ОЭСР российского законодательства в отношении государственных гарантий на поддержку экспорта промышленной продукции и государственных экспортных кредитов. «Форсируя интеграционные процессы в формате Таможенного союза и единого экономического пространства, – отметила представитель Счетной палаты, – страна сталкивается с пробелами в регулировании, коллизиями наднациональных и национальных компетенций и, следовательно, рисками недостаточного обеспечения национальных интересов в процессе интеграции».

Еще одним недостатком госпрограммы «Развитие внешнеэкономической деятельности» Ирина Медина назвала отсутствие обоснования взаимосвязи между требуемыми объемами финансирования и возможностью достижения планируемого уровня целевых показателей. По предварительным оценкам Минэкономразвития России, указала она, для достижения индикаторов программы только в 2014 году дополнительно потребуются более 15 млрд рублей.

Заместитель декана факультета международного бизнеса и делового администрирования МГИМО МИД России Татьяна Исаченко выразила сомнение в том, что поставленных госпрограммой целей можно достичь в программные сроки. «Основной акцент в программе сделан на развитие партнерства в рамках Таможенного союза и ВТО, – указала она. – Однако перспективы развития экономических связей России с другими крупнейшими мировыми торговыми организациями – АТЭС, НАФТА и Mercosur и другими – обозначены только пунктиром». Кроме того, заявила эксперт, в программе не учитываются риски, связанные с членством в ВТО: «В стране просто нет управленцев, обладающих достаточной компетенцией, чтобы реалистично оценить подобные риски и осуществлять сопровождение членства России в международных торговых организациях. Этих людей придется импортировать, а параллельно готовить свои кадры, но уже совместно с партнерами по Таможенному союзу».

Представляя заключение контрольного органа на госпрограмму «Информационное общество (2011-2020 годы)», начальник инспекции Счетной палаты Анжелика Задорожная выделила следующие ее недостатки. Во-первых, в этом году были снижены на 377,8 млн рублей против соответствующей позиции федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов лимиты бюджетных обязательств по реализации госпрограммы. Во-вторых, Минкомсвязи России не были исполнены бюджетные расходы в размере 38,5% от общего объема ассигнований, выделенных на ее реализацию. Это, подчеркнула представитель Счетной палаты, результат невыполнения запланированных мероприятий по созданию и развитию российского сегмента интегрированной информационной системы Таможенного союза, низкого качества организации и проведения конкурсов на заключение госконтрактов и выполнения НИОКР, а также неполного использования средств субсидий, выделенных региональным бюджетам на реализацию госпрограммы. В-третьих, по мнению Анжелики Задорожной, налицо низкое качество организации и планирования реализации госпрограммы. Так, в ходе проверки Счетной палаты установлено, что план ее реализации в 2012 году Минкомсвязи не утверждался, а в настоящее время функции координации деятельности по реализации госпрограммы не закреплены ни за одним из структурных подразделений министерства.

«В принципе средств на эту госпрограмму, если учитывать масштаб ее задач, выделено немного, и они явно распыляются по многочисленным федеральным мероприятиям, – резюмировала начальник инспекции Счетной палаты. – К тому же она слабо увязана с отраслевыми потребностями. В госпрограмме мало количественных показателей, но много социальных, достижение которых измеряется исключительно социологическими инструментами. Возможно, есть смысл придать этой программе статус национального проекта, в рамках которого разработать несколько госпрограмм, лучше сопряженных с потребностями отраслей».

Руководитель Федерального агентства связи Олег Духовницкий указал на кризисное состояние инфраструктуры, обеспечивающей на территории России космическую и спутниковую связь, а также цифровое телевещание: «Из 11 соответствующих спутников у 7 заканчивается срок эксплуатации, их надо выводить с орбиты. Это создает угрозу прекращения дальнейшей поддержки указанных услуг. Средств же на обновление космической инфраструктуры в госпрограмме не предусмотрено».

Как подчеркнул президент Фонда информационной демократии Илья Массух, во всех вновь принимаемых программах интернетизации страны целевой показатель охвата населения этой услугой поступательно снижается: «Начали с 100% к 2015 году в ФЦП «Электронная Россия» 2002-го, закончили 70% к 2020-му в обсуждаемой нами сегодня госпрограмме». В документе, отметил эксперт, отсутствуют требования к скорости сетевого трафика: «В прежних отраслевых программах минимальная планка устанавливалась на уровне 2 Мбит/с, а теперь за интернетизацию страны можно отчитаться просто числом компьютеров и модемов».

Председатель совета директоров группы «Каскол» Сергей Недорослев выразил мнение, что госпрограмма «Информационное общество (2011-2020 годы)» «скорее напоминает набор расходных требований к Минфину, нежели программу развития, нацеленную на конкретные результаты. В госпрограмме не представлены годовые планы реализации госпрограммы, отчеты за 2011 и 2012 годы экспертам недоступны. План реализации госпрограммы на текущий год все еще находится на утверждении в правительстве, но при этом половина средств, выделенных на этот год, парадоксальным образом уже освоена».

Госпрограмма «Управление государственными финансами» заявлена Минфином России как обеспечивающая реализацию всех других госпрограмм, подчеркнула замначальника инспекции Счетной палаты Юлия Матвеева. По ее мнению, методика оценки этой госпрограммы далека от совершенства: «Она оценивает прежде всего уровень освоения ассигнований по подпрограммам, но не их эффективность». Представитель Счетной палаты также указала на отсутствие увязки мероприятий подпрограмм с показателями, характеризующими достижение целей и решение задач самой госпрограммы: «Более того, значения ряда целевых индикаторов подпрограмм зафиксированы на весь плановый период на одном уровне – неясно, как оценивать соответствующие мероприятия». В ряде подпрограмм отсутствует описание мер управления рисками их реализации, а также обоснование требуемого объема финансовых ресурсов. Ресурсное обеспечение госпрограммы следует привести в соответствие с федеральными законами о федеральном бюджете. Наконец, отметила Юлия Матвеева, методика оценки эффективности госпрограммы не предусматривает четких показателей эффективности.

«Лишь 2 из 33 изученных нами госпрограмм полностью соответствуют по методике оценки результатов реализации Порядку разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации и Методическим указаниям по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, – согласился с ней генеральный директор российской негосударственной консалтинговой компании «Центр исследований бюджетных отношений» Артем Бараховский. – Все методики «самооценки» госпрограмм работают лишь с общей картиной, со средней температурой по больнице, но не фокусируются на отдельных мероприятиях. Это не позволяет определить «болевые точки»».

По мнению главного научного сотрудника Института экономики Российской академии наук Бориса Хейфеца, «подпрограмма «Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации» нацелена лишь на обслуживание госдолга, но не содержит мер по его оптимизации или сокращению». В госпрограмме, кроме того, отсутствуют меры, гармонизирующие национальные принципы управления государственными финансами с теми, что приняты партнерами России по Таможенному союзу и ЕврАзЭс. Наконец, указал эксперт, «давно пора пересмотреть договора России с рядом «офшорных» юрисдикций об избежании двойного налогообложения. На этом страна теряет гораздо больший кусок налоговой базы, чем на вывозе капитала. И об этом в госпрограмме ни слова».

«Госпрограмму «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра», – заявил начальник инспекции Счетной палаты Константин Михайлик, – планируется интегрировать в будущую госпрограмму «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков». Это связано с упразднением Федеральной службы по финансовым рынкам и передачей ее функций в службу по финансовым рынкам Банка России».

Предложения экспертов, подчеркнул, завершая совещание, Валерий Горегляд, будут обязательно учтены при подготовке докладов аудиторов Счетной палаты по профильным направлениям проекта федерального бюджета.

 

Международный экспедитор №3 (2013)