Проектное управление в исполнении государства - Морские вести России

Проектное управление в исполнении государства

14.09.2018

Транспортная политика

Проектное управление в исполнении государства

Правительство изменило механизм управления инвестиционными проектами, включенными в отраслевые целевые программы. На этом основании с 1 января 2018 года ФЦП «Развитие транспортной системы России» была упразднена, а госконтракты (договоры и соглашения), заключенные в ее рамках, интегрированы в обновленную госпрограмму «Развитие транспортной системы», которая теперь будет реализовываться на принципах проектного управления.

Суть изменений кроется в подходах к выполнению госконтрактов: если ранее они осуществлялись в соответствии со сроками, закрепленными в ФЦП, и в рамках закона о бюджете, то сейчас государственный заказчик проектов может выстраивать приоритеты, ранжировать проекты по степени актуальности, откладывать в корзину или начинать их по мере готовности регионов или поступления внебюджетных средств. При этом окончательное решение о начале реализации того или иного проекта принимает федеральный проектный офис, роль которого выполняет Департамент проектной деятельности Правительства РФ.

Элеонора Григорьева

От ФЦП к проектному управлению

Обновленная госпрограмма «Развитие транспортной системы», принятая в декабре 2017 года (постановление Правительства РФ от 20.12.2017 г. №1596), теперь реализуется на принципах проектного управления. Что это означает?

Как разъясняют эксперты, проектный подход в государственном управлении подразумевает модель планирования, позволяющую эффективнее контролировать результат выделения бюджетных средств по сравнению с механизмом ФЦП. Речь идет о строительстве инфраструктурных объектов, находящихся в государственной собственности.

Как отмечает старший научный сотрудник Центра инновационной экономики и промышленной политики Института экономики РАН Елена Чаркина, модель госуправления, используемая до последнего времени в России, называется «рациональная бюрократия». Она предполагает безусловное выполнение планов, основанное на полном освоении выделенных бюджетных средств в установленные сроки. Эта модель основана на процессном подходе и отсутствии ответственности исполнителей за недостижение результатов планирования. В то же время переход к проектному подходу в управленческой деятельности позволяет достичь поставленные цели при минимальном расходовании бюджетных средств с гарантированным получением результата. Как это происходит?

Главным образом, за счет фиксации целей выполнения госпрограммы, а также благодаря изменению структуры управленческого аппарата, отвечающего за реализацию проектов. Так, до 1 января 2018 года инициировал проекты, а также контролировал выделение бюджетных средств на выполнение заключенных госконтрактов заказчик (ответственный исполнитель ФЦП) в лице структурного подразделения федерального министерства. В транспортной отрасли это были Росморречфлот, Росжелдор, Росавтодор, Росавиация. Деньги, выделенные на очередной бюджетный год в соответствии с Законом о федеральном бюджете, должны были быть освоены, несмотря на полученный результат. В итоге проекты затягивались, а иногда и вообще не начинались.

При проектном подходе выделение бюджетных средств предусмотрено только при достижении целевых показателей, зафиксированных в госпрограмме в качестве индикаторов реализации проекта. К примеру, для подпрограммы «Морской и речной транспорт» одним из индикаторов является увеличение производственной мощности российских морских портов.

В 2018 году этот индикатор должен составлять 27,2 млн тонн в год, в 2019-м – 43,3 млн, в 2020-м – 65,5 млн, в 2021-м – 56,1 млн тонн. Вторым индикатором является объем перевалки грузов в российских портах. Согласно госпрограмме, в 2018 году он должен составить 811,2 млн тонн, в 2019-м – 859,8 млн, в 2020-м – 911,4 млн, в 2021-м – 966,1 млн тонн.

Данные показатели использовались в качестве целевых индикаторов госпрограммы и раньше, причем в ее предыдущей редакции (постановление Правительства РФ от 31.03.2017 г.) достижение фактических результатов сравнивалось с плановыми значениями. При этом бюджетные средства выделялись вне зависимости от полученных показателей.

По словам Министра экономического развития РФ Максима Орешкина, при выполнении проектов по новому механизму каждый бюджетный расход должен решать определенные задачи, и в конечном итоге бюджет страны станет набором отраженных в нем проектов.

По мнению начальника Управления госпрограмм и бюджетирования Аналитического центра при Правительстве РФ Татьяны Горовой, причиной перевода госпрограмм на проектное управление является неэффективность ФЦП. Они не стали реальным механизмом управления и принятия решений и их пришлось модернизировать, применив к ним инструменты, основанные на методах и принципах проектного управления. Это позволит в перспективе снизить бюрократические барьеры, повысить оперативность принятия решений и прозрачность расходов на реализацию мероприятий, полагает эксперт.

Целевые ориентиры транспортных проектов

Размер финансирования госпрограммы «Развитие транспортной системы» составляет 7,75 трлн рублей, в том числе за счет федерального бюджета – 3,18 трлн рублей, консолидированных бюджетов субъектов Федерации – 2,73 трлн рублей и внебюджетных источников – 1,84 трлн рублей. В разбивке по годам финансирование планируется осуществлять следующим образом: в 2018 году – 2,01 трлн рублей, в 2019-м – 1,87 трлн, в 2020-м – 1,85 трлн, в 2021-м – 1,97 трлн рублей.

Все проекты, включенные в ФЦП «Развитие транспортной системы России», были интегрированы в новую госпрограмму по семи направлениям (подпрограммам): «Железнодорожный транспорт», «Дорожное хозяйство», «Гражданская авиация и аэронавигационное обслуживание», «Морской и речной транспорт», «Надзор в сфере транспорта», «Комплексное развитие транспортных узлов» и «Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы». Подпрограмма, в свою очередь, разделена на укрупненные разделы. К примеру, направление «Морской и речной транспорт» включает такие мероприятия «Развитие инфраструктуры внутреннего водного транспорта» и – «Развитие инфраструктуры морского транспорта» (см. Проекты, включенные в подпрограмму «Морской и речной транспорт»).

По словам Министра транспорта РФ Евгения Дитриха, каждое направление госпрограммы представляет собой набор отдельных проектов, связанных с конкретным инфраструктурным объектом. Например, со строительством железнодорожной ветки или автомобильной дороги.

В целом госпрограмма рассчитана на достижение четырех основных целей: во-первых, на ускорение товародвижения и снижение транспортной емкости экономики, во-вторых, на повышение доступности качественных транспортных услуг для обеспечения транспортной подвижности населения, в-третьих, на повышение конкурентоспособности транспортной системы России на мировом рынке транспортных услуг и увеличение экспорта транспортных услуг и, в-четвертых, на повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы, сокращение числа происшествий на транспорте. У всех целей есть количественные характеристики, при этом транспортное ведомство имеет право их корректировать в соответствии с параметрами прогноза социально-экономического развития на очередной бюджетный год.

Особенность реализации госпрограммы заключается в том, что сроки осуществления предусмотренных в ней проектов могут изменяться. Они могут ранжироваться в соответствии с актуальностью реализации того или иного проекта. К примеру, в подпрограмме «Дорожное хозяйство» актуальность обусловливается в том числе необходимостью согласовывать сроки осуществления проектов между федеральным ведомством и регионами.

«Мы планируем увязать между собой федеральные проекты по видам транспорта и транспортной инфраструктуре и проекты, которые делают регионы. Согласитесь, важно, чтобы они были реализованы синхронно, чтобы действия Федерации не наносили ущерб региональному развитию. Этими соображениями мы руководствуемся, например, при подготовке проекта автоматической системы весогабаритного контроля», – рассказал Е. Дитрих в интервью ТАСС. В данном случае речь идет о выборе расположения постов контроля на федеральных и региональных трассах, так как регионы внедряют собственные системы весогабаритного контроля, и они не должны дублировать федеральные посты контроля.

Как будут ранжироваться проекты?

По словам Е.Дитриха, для каждого из проектов в госпрограмме посчитан рейтинг — условно с одной звездочкой, двумя, тремя и так далее. При принятии решения о том, какие проекты стоит продолжить, а какие можно отложить в условиях ограниченных финансовых ресурсов, количество звезд будет иметь решающее значение.

Сложность такой методологии заключается в том, что очень трудно сравнивать важность проектов, ведь регионам необходимы, например, как новый аэропорт на Соловках, так и расширение Нижегородского узла, который сдерживает движение судов по рекам Центральной России. В связи с этим рейтинг должен быть многоуровневым и учитывать разные эффекты от проектов.

Как отмечает глава транспортного ведомства, Минэкономразвития отдает предпочтение преимущественно тем проектам, которые могут быть реализованы только за государственный счет, где частные инвестиции не окупятся. В Минтрансе же считают, что нужно поддерживать проекты, которые реализуются за счет частных инвестиций.

По мнению Е.Дитриха, нельзя забывать о косвенных эффектах при реализации того или иного проекта. К примеру, повышение мобильности граждан приводит к росту уровня доходов и экономики региона в целом. Минтранс с Минэкономразвития вырабатывают механизмы подсчета этих эффектов при отборе проектов.

От агентств к проектным офисам

В соответствии с Положением об организации проектной деятельности в Правительстве РФ (постановление Правительства РФ от 15.10.2016 г.) на вершине организационной пирамиды системы управления проектами стоит Федеральный проектный офис (Президиум Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам), основной задачей которого является принятие решений о начале проектов и выделении на это бюджетных средств. Функции Федерального проектного офиса закреплены за Департаментом проектной деятельности Правительства РФ.

Управление проектами в свою очередь осуществляют не федеральные агентства министерств, как ранее, а проектные офисы федеральных, региональных органов власти и местного самоуправления – это подразделения в составе органа исполнительной власти, организующие планирование и контроль проектной деятельности, а также ее административную поддержку.

При этом ведомственными проектами управляет проектный комитет, руководителем которого является куратор соответствующего направления в ранге заместителя председателя правительства (вице-премьера). Так, транспортные инвестиционные проекты сейчас курирует вице-премьер Максим Акимов.

Решения проектного комитета обязательны для реализации всеми федеральными органами исполнительной власти. В задачи руководителя проектного комитета входит рассмотрение и одобрение паспортов проектов, утверждение их сводного плана, внесение в него изменений, координация деятельности органов исполнительной власти и участников проекта на основе информации о ходе его реализации, рассмотрение отчетов о реализации проекта и оценка эффективности и результативности деятельности руководителя проекта.

Функции руководителей проектов возлагаются на глав министерств, кураторов ведомственных проектных офисов – на заместителей министров. Руководитель проекта обязан предоставлять проектному комитету ежегодный отчет о ходе реализации проекта. После одобрения отчет публикуется заказчиком проекта (отраслевым министерством) на своем сайте. На основании всех предоставленных ежегодных отчетов Федеральный проектный офис готовит ежегодный сводный отчет о ходе реализации проектов в России.

Таким образом, система управления проектной деятельностью отличается от предыдущего механизма ФЦП в организационном плане перераспределением полномочий чиновников – ведомственные проекты по-прежнему курируют отраслевые министерства, однако решение о продолжении проектов либо их приостановке и о выделении бюджетных средств принимается Департаментом проектной деятельности Правительства РФ.

Проекты, включенные в подпрограмму «Морской и речной транспорт»

I. Проекты, включенные в мероприятие «Развитие инфраструктуры внутреннего водного транспорта»:

1. Строительство Нижегородского низконапорного гидроузла – объем финансирования 43,5 млрд рублей;

2. Строительство Багаевского гидроузла на р.Дон – 22 млрд рублей;

3. Реконструкция объектов инфраструктуры канала имени Москвы – 32 млрд рублей;

4. Комплексная реконструкция гидротехнических сооружений Единой глубоководной системы европейской части РФ – 50,5 млрд рублей;

5. Комплексная реконструкция гидротехнических сооружений и внутренних водных путей Сибири и Дальнего Востока – 5,8 млрд рублей;

6. Модернизация береговых производственных объектов и сооружений – 3 млрд рублей;

7. Обновление обслуживающего флота (строительство и приобретение) – 8,6 млрд рублей;

8. Обновление транспортного флота – 39,2 млрд рублей и другие проекты (всего – 12).

II. Проекты, включенные в мероприятие «Развитие инфраструктуры морского транспорта»:

1. Реконструкция входных молов морского порта Холмск, Сахалинская область – 1,1 млрд рублей;

2. Строительство и реконструкция объектов инфраструктуры в морском порту Ванино, Хабаровский край – 51,5 млрд рублей;

3. Реконструкция береговых сооружений автомобильно-железнодорожного паромного сообщения Ванино – Холмск в морском порту Ванино – 1,6 млрд рублей;

4. Строительство паромно-пассажирского причала на левом берегу Анадырского лимана в пос. Угольные Копи – 0,7 млрд рублей;

5. Развитие объектов инфраструктуры морского порта Кавказ – 4,3 млрд рублей;

6. Строительство и реконструкция объектов инфраструктуры морского порта Темрюк – 9,6 млрд рублей;

7. Строительство и реконструкция объектов инфраструктуры порта Санкт-Петербург – 44 млрд рублей;

8. Реконструкция объектов инфраструктуры порта Петропавловск-Камчатский, Камчатский край – 4,4 млрд рублей;

9. Реконструкция и строительство объектов инфраструктуры морского порта Усть-Луга – 60,2 млрд рублей;

10. Строительство объектов инфраструктуры морского порта Оля, Астраханская область – 19 млрд рублей;

11. Строительство объектов морского порта в районе пос. Сабетта на полуострове Ямал, включая создание судоходного подходного канала в Обской губе – 105,6 млрд рублей;

12. Строительство морской портовой инфраструктуры в морском порту Калининград – 54 млрд рублей;

13. Строительство специализированных портовых терминалов и объектов инфраструктуры порта Азов – 5,8 млрд рублей;

14. Строительство грузопассажирского судна для обеспечения сообщения Командорских островов и г. Северо-Курильска с г. Петропавловском-Камчатским – 0,9 млрд рублей;

15. Строительство линейных дизельных ледоколов – 20,2 млрд рублей и другие проекты (всего – 25).

Морские порты №5 (2018)

Баннер
6MX
Справочник Речные порты России 2019
Журнал Транспортное дело России

30.12.2020

Транспортная политика

29.12.2020

Транспортная политика

24.12.2020

Транспортная политика