Российские грузы – под российский флаг. Так ли все однозначно? - Морские вести России

Российские грузы – под российский флаг. Так ли все однозначно?

28.08.2020

Транспортная политика

Российские грузы – под российский флаг. Так ли все однозначно?

Вопрос об увеличении доли экспортных грузов, перевозимых судами под российским флагом либо принадлежащих российским судовладельцам, поднимается транспортным сообществом далеко не впервые. Пути повышения конкурентоспособности российского флота неоднократно рассматривались Морской коллегией при Правительстве РФ. Заинтересованным федеральным органам исполнительной власти давались соответствующие поручения. Неоднократно данная проблема обсуждалась на страницах журнала «Морская политика России» и такого авторитетного издания, как «Морские вести России».

Александр Балыбердин, директор Института комплексных исследований национальной морской политики РТУ-МИРЭА, в 2006-2016 годах – ответственный секретарь Морской коллегии при Правительстве РФ, к.э.н.

Почему сейчас

Нельзя сказать, что динамика в решении этого вопроса отсутствует вовсе, но в целом проблема, при всей ее кажущейся очевидности, решается достаточно медленно и фрагментарно. В чем же причины? Попробуем разобраться.

Итак, по состоянию на начало 2020 года общее количество судов морского флота под государственным флагом России составляло 1176 судно общим дедвейтом 7,696 млн тонн. Средний возраст флота составляет 20,7 лет.

Под иностранными флагами на начало 2020 года насчитывалось 247 судов общим дедвейтом 14,7 млн тонн. Средний возраст судов, зарегистрированных под иностранным флагом (Либерия, Кипр, Сингапур, Мальта и другие государства), составляет 12,9 лет. Речь идет о судах, принадлежащих российским судовладельцам.

Объем перевозок грузов морским транспортом под флагом РФ в 2019 году по сравнению с 2018 годом сократился на 20,2%.

Таким образом, на отечественном рынке морских перевозок сложилась явно ненормальная ситуация, когда при стабильном увеличении объема переваливаемых в морских портах грузов доля грузов, перевозимых судами под российским флагом, продолжала неуклонно снижаться и составила в 2019 году 2,2% от общего объема (18,5 млн тонн из 836,5 млн тонн). При этом доля российского флота в мировых грузоперевозках выглядит еще более скромно, сократившись до 0,1%.

Безусловно, значимым практическим шагом на пути изменения сложившейся ситуации стал принятый 29 декабря 2017 года Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания РФ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ» (№ 460-ФЗ). В статью 4 КТМ были внесены изменения, расширившие понятие «каботаж» и перечень видов деятельности, на осуществление которой суда под российским флагом имеют преимущественное право. В этот перечень добавлены морские ресурсные исследования, разведка и разработка минеральных ресурсов морского дна и его недр во внутренних морских водах и (или) в территориальном море, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе РФ.

Следует сразу оговориться, что серьезной экономической оценки последствий внесенных в КТМ изменений пока никем не дано, отчасти из-за малого временного отрезка, прошедшего после принятых решений, отчасти из-за того, что никто пока такой задачи перед собой не ставил. Постараемся по возможности объективно порассуждать на эту тему.

С чем же связан новый всплеск дискуссий о конкурентоспособности российского флота?

Его косвенно инициировало поручение президента РФ от 21 декабря 2019 года, посвященное оценке готовности РФ к выполнению с 1 января 2020 года требований Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 года о снижении содержания серы в судовом топливе с 3,5% до 0,5%.

При этом основной темой записки Контрольного управления Президента РФ, подготовившего упомянутое поручение, была именно несвоевременная и недостаточная глубина модернизации предприятий топливно-энергетического комплекса России, оказавшегося не способным по этой причине обеспечить потребности морского и речного транспорта в малосернистом топливе.

Вопрос об увеличении доли участия российского торгового флота в экспорте и импорте товаров ставится в части увязки этого показателя в документах стратегического планирования с показателями, характеризующими:

– развитие судостроения;

– рост объемов строительства, модернизации и реконструкции прибрежно-портовой (бункеровочной) инфраструктуры;

– увеличение объемов выпуска судового топлива по видам, включая газомоторное.

Такая «комплексная» постановка вопроса, безусловно, оправдана и целесообразна! Но только ли от перечисленных показателей зависит уровень конкурентоспособности российского флота на отечественном и международном рынках транспортных услуг? Безусловно, проблема представляется более многоплановой! Но и такую попытку ее комплексирования следует приветствовать.

Однако, если отвлечься от существа вопроса, какой алгоритм действий предложено предпринять Правительству России?

Предложено разрозненные показатели, содержащиеся в целом ряде документов стратегического планирования и составляющих основу определения политики государства в тех или иных сферах его деятельности, свести в некую систему взаимоувязанных решений, позволяющих в ходе их реализации на межведомственном уровне существенно повысить конкурентоспособность российского торгового флота.

Именно поэтому в целях выполнения поручения президента РФ от 21 декабря 2019 года правительством дано поручение о подготовке Минтрансом совместно с Минпромторгом, Минэнерго и Минэкономразвития предложений по внесению изменений в документы стратегического планирования, направленных на увеличение доли участия российского торгового флота в экспорте и импорте товаров.

Данный вопрос был вынесен на рассмотрение Научно-экспертного совета Морской коллегии, заседание которого состоялось 11 февраля 2020 года, а также рассмотрен на заседании Морской коллегии при Правительстве РФ 19 февраля 2020 года.

Перечень документов стратегического планирования, в показатели которого признано целесообразным внести изменения, включен в протокол заседания Морской коллегии (раздел I, пункт 2) и выглядит следующим образом:

– Энергетическая стратегия России до 2030 года;

– Стратегия развития минерально-сырьевой базы РФ до 2035 года;

– Государственная программа РФ «Развитие лесного хозяйства»;

– Стратегия развития пищевой и перерабатывающей промышленности РФ до 2020 года;

– Долгосрочная стратегия развития зернового комплекса РФ до 2035 года;

– Стратегия развития судостроительной промышленности до 2035 года;

– Программа развития угольной промышленности России до 2030 года.

Даже простое перечисление указанных документов позволяет сделать вывод, что наращивание экспортного потенциала в перечисленных в большинстве своем ресурсодобывающих отраслях должно быть обеспечено соответствующим ростом количества и дедвейта судов, способных перевезти эту перспективную грузовую базу.

При кажущейся экономической целесообразности государственного протекционизма в области морских перевозок необходимо, по возможности объективно, ответить на ряд связанных с реализацией этой политики вопросов.

Хочется сразу оговориться, что ответы на часть указанных вопросов лежат на поверхности и облечены в форму официальных юридически значимых документов, в то время как ответы на иные вопросы пока на уровне государственной политики не определены и могут быть обозначены только в виде экспертных рекомендаций.

Морская политика государства

Россия богата морской историей. Первооткрыватели неизведанных морей, земель и целых континентов, отважные исследователи Арктики и Антарктики, бесстрашные защитники интересов Отечества в военно-морских сражениях разных эпох, купеческие люди, прокладывавшие через моря и океаны новые торговые пути, – это, безусловно, золотой фонд истории России!

Мы привыкли называть Россию великой морской державой. И в этих словах, на мой взгляд, в историческом плане, нет и доли преувеличения. Флот военный и флот торговый во все времена были инструментами политики государства! Имеет ли Российская Федерация сформулированную на уровне государства морскую политику?

Безусловно, имеет! Она содержится в Морской доктрине РФ до 2030 года, утвержденной президентом РФ 26 июля 2015 года.

Именно в этом основополагающем документе стратегического планирования изложены цели и задачи морской политики государства как по видам морской деятельности, так и на региональных направлениях этой деятельности в Мировом океане.

Не обойдена вниманием в Морской доктрине и задача увеличения доли морского транспортного флота российских судоходных компаний в общем объеме перевозок национальных внешнеторговых и транзитных грузов (пункт г, статья 21).

В интересах реализации Морской доктрины государства решением президента два десятилетия тому назад была создана Морская коллегия при Правительстве РФ как координационный орган, обеспечивающий реализацию морской политики государства. Подчеркиваю, обеспечивающий реализацию, а не определяющий указанную политику!

Вместе с тем, работая в тесном контакте с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, с органами исполнительной власти приморских регионов и аппаратом Совета безопасности РФ, Морской коллегии удалось инициировать, обеспечить научно-экспертное сопровождение и принятие таких важнейших документов, как Стратегия развития морской деятельности РФ до 2030 года, Основы государственной политики РФ в области военно-морской деятельности на период до 2030 года, а также содействовать принятию ряда значимых для морской отрасли законодательных актов, решений президента и Правительства РФ.

Анализируя 20-летний опыт функционирования Морской коллегии, можно сделать обоснованный вывод о том, что ее деятельность не ограничивалась только координацией в области реализации морской политики государства, но во многом способствовала формированию этой политики.

Несмотря на это, законодательное оформление существующей системы реализации морской политики государства до настоящего времени не завершено.

Парадоксально, но у великой морской державы до настоящего времени отсутствует законодательный акт, определяющий цели, задачи и механизмы государственного управления в области морской деятельности!

Понятно, что на определенном этапе становления экономики новой России сами слова «государственное управление», если можно так выразиться, «вышли из моды». Однако, сохранив за собой администрирование в транспортной отрасли, судостроении и кораблестроении, обеспечении национальной безопасности с морских и океанских направлений, государство просто обязано установить свои «правила игры».

Проект федерального закона «О государственном управлении морской деятельностью РФ», разработанный по инициативе Морской коллегии, дважды вносился правительством на согласование в Администрацию Президента РФ. На сегодняшний день устранены терминологические расхождения, доработана структура законопроекта, завершается процедура повторного согласования с федеральными органами исполнительной власти и приморскими регионами. Остается надеяться, что вся эта работа увенчается наконец успехом.

Завершение (юридическое и организационное) построения системы управления морской деятельностью государства позволит говорить о наличии у РФ полноценной национальной морской политики, а также о проведении продуманной, планомерной и скоординированной реализации указанной политики на межведомственном уровне.

Планы и реалии

Возвращаясь к существу проблемы «Российским грузам – российского перевозчика» было бы неплохо прежде всего понять, какие грузы и каких перевозчиков мы имеем в виду?

Доля перевозок и структура перевалки грузов через морские порты страны, объемы перевозки грузов морским транспортом и данные по принадлежности судов по итогам 2019 года (по данным Минтранса России) сведены в таблицу.

Ряд показателей, приведенных в таблице, частично уже проанализирован в настоящей статье, но на отдельных хотелось бы остановиться подробнее.

Итак, экспортно-импортные грузы в структуре грузов, обработанных в морских портах РФ в 2019 году, составили 688,3 млн тонн. Добавив сюда транзитные грузы (66 млн тонн) и грузы, перевезенные в каботаже (82,2 млн тонн), получим весьма солидную суммарную грузовую базу в 836,5 млн тонн.

Повторюсь, судами под флагом РФ из этого количества грузов перевезено всего 18,5 млн тонн, или 2,2%. Как видно из приведенных цифр, возможности по увеличению доли российского флота в перевозке экспортно-импортных грузов весьма значительны!

Что же мешает его наращиванию? Как представляется, таких причин несколько.

Международные обязательства, принятые на себя Россией при вступлении во Всемирную торговую организацию (ВТО), были юридически оформлены в июле 2012 года, когда завершилась процедура ратификации необходимого для этого пакета документов.

Среди обязательств содержится и гарантия возможности осуществления иностранными поставщиками услуг линейных перевозок, а также балкерных, трамповых и других международных перевозок (включая пассажирские перевозки) без каких-либо ограничений доступа на рынок и национального режима, за исключением возможности предоставления преимущественного права российским юридическим лицам на участие в работах по соглашению о разделе продукции в качестве перевозчиков. Исключение в отношении перевозок, осуществляемых в рамках соглашений о разделе продукции, на практике не работало и не работает. Это связано прежде всего, с отсутствием у государства мер воздействия на инвесторов, обязывающих их заключать контракты с российскими судовладельцами. В качестве примера можно привести реализацию проектов «Сахалин».

Кстати, весьма ограничены возможности государства и по воздействию на отечественных грузоотправителей в части понуждения их отдавать предпочтение судам под флагом России. И хотя в протокольное решение последнего заседания Морской коллегии включено поручение (раздел I, пункт 4) Минэкономразвития, Минтрансу, Минпромторгу, Минэнерго, Минприроды, Минсельхозу совместно с российскими компаниями с государственным участием, являющимися грузовладельцами экспортируемых национальных грузов, проработать возможность включения директивных решений в договоры купли-продажи российских внешнеторговых грузов транспортных условий, предусматривающих преимущественное привлечение судов под флагом РФ, для перевозок, сервисного обслуживания шельфовых месторождений, а также российских компаний для перевозки добываемых полезных ископаемых, но много ли таких компаний в России, где решающее слово в органах управления принадлежит нашему государству?

Таким образом, реалии таковы, что, во-первых, Россия взяла на себя международные обязательства не осуществлять протекционистских действий в отношении рынка международных морских перевозок, а во-вторых, возможности государства по администрированию указанных перевозок весьма незначительны.

Однако, даже в рамках принятых обязательств, у российских судовладельцев просто нет достаточного количества судов, позволяющих в обозримом будущем резко увеличить долю в перевозке отечественных экспортно-импортных грузов. Резко – это, например, до 40%, как это предусмотрено Транспортной стратегией РФ на период до 2030 г.

Да, Федеральный закон № 305-ФЗ от 07.11.2011 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с реализацией мер государственной поддержки судостроения и судоходства», безусловно, сыграл и продолжает играть свою положительную роль в увеличении численности нового флота. Но в основном в отношении строительства и эксплуатации судов внутреннего «река-море» плавания. Почему? Да потому, что рынок судовых перевозок по внутренним водным путям (ВВП) остался под национальным режимом и защищен государством от проникновения на него иностранных перевозчиков. А если есть гарантированная грузовая база и долговременные контракты на перевозки грузов по ВВП – есть и стимул к обновлению флота, к серийному строительству новых судов!

Так, ПАО «Завод «Красное Сормово» по заказу Государственной транспортной лизинговой компании (ГТЛК) строит уже третью серию судов проекта RSD59. Законтрактовано строительство еще 20 судов.

Или еще один пример. Стоило Росрыболовству принять поистине выстраданное решение о возможности резервирования рыбопромысловых квот для вновь построенных на российских верфях траулеров, как на нашу промышленность пролился дождь заказов. В ближайшие годы на отечественных верфях должно быть построено 43 новых рыбопромысловых судна. И хотя приходится согласиться, что наша судостроительная промышленность утратила многие компетенции и, скорее всего, не сможет поставить эти суда в планируемые сроки, начало процессу положено. Нашему судостроению не впервой все начинать с начала!

Еще одним направлением увеличения тоннажа флота под флагом РФ в условиях членства России в ВТО является определение государством специализированной грузовой базы, допуск к которой только отечественных перевозчиков мотивируется, например, вопросами национальной безопасности.

К таким грузам могут быть отнесены: грузы военного и иного специального назначения, грузоотправителями и грузополучателями которых являются федеральные органы исполнительной власти силового блока; грузы северного завоза, портами назначения которых являются устьевые порты рек; грузы государственного назначения в виде гуманитарной, технической и других видов межгосударственной помощи; грузы, направляемые в порты по трассам Северного морского пути в целях модернизации и развития его инфраструктуры, и другие грузы аналогичного характера.

Кстати, изменения, внесенные в Кодекс торгового мореплавания РФ Федеральным законом от 29.12.2017 № 460-ФЗ, уже содержат перечень подобных «специфических» грузов и работ: морские ресурсные исследования, разведка и разработка минеральных ресурсов морского дна и его недр во внутренних морских водах и (или) в территориальном море, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе РФ.

В конце концов, 82,2 млн тонн грузов в каботажном сообщении тоже кто-то должен перевезти, поскольку РФ ввела для этого на законодательном уровне преференции именно для отечественного перевозчика. Еще раз напомню, что в 2019 году судами под флагом РФ перевезено всех видов грузов (экспортно-импортных, транзитных и в каботаже) всего 18,5 млн тонн. Так что и здесь «резерв» по увеличению численности и тоннажа отечественных судов измеряется разами.

В этой связи нельзя обойти вниманием еще одну проблему. Существенное увеличение доли экспортно-импортных грузов, перевозимых судами под флагом РФ, сопровождаемое увеличением суммарного дедвейта этих судов до 2030 года (Транспортная стратегия) примерно в 6-8 раз, потребует совершенно других качественных и количественных мер государственной поддержки судостроения, перехода его на новый уровень технологического развития. Сопряженный с этим комплекс задач настолько обширен, что является темой самостоятельной дискуссии.

Остановлюсь только на одной, но во многом определяющей позиции – на возможных дополнительных мерах бюджетной поддержки судостроения.

Безусловно, первая из них – продление за горизонт 2021 года действия постановления Правительства РФ от 22 мая 2008 г. № 383 «Об утверждении Правил предоставления субсидий российским организациям на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях и в государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» в 2009-2021 годах, а также на уплату лизинговых платежей по договорам лизинга, заключенным в 2009-2021 годах с российскими лизинговыми компаниями на приобретение гражданских судов». Механизмы бюджетного финансирования, заложенные в данное постановление, полностью себя оправдали и позволили приступить к серийной постройке судов «река-море» плавания, отработаны на практике и имеют хорошие резервы для развития. Прежде всего, имеется в виду разумное расширение границ применения данного постановления, содержащего ограничения по дедвейту строящихся судов (до 25 тыс. тонн), по максимальному размеру субсидии (не более 15% от заложенных в федеральный бюджет ассигнований на реализацию постановления), ну и по увеличению самого размера лимита бюджетных обязательств, ежегодно закладываемых в федеральный бюджет на эти цели.

Учитывая установленный трехлетний горизонт бюджетного планирования, вопрос о пролонгации постановления № 383 следует решать безотлагательно. Позиция Российской палаты судоходства по данному вопросу, сформулированная на ежегодном собрании членов палаты, требует безусловной и всесторонней поддержки Минтранса, Минпромторга, Минэкономразвития, Минфина и Морской коллегии при Правительстве РФ.

Также незамедлительного решения требует вопрос компенсации для строящихся по правилам постановления № 383 судов так называемого утилизационного сбора. Для этого необходимо убедить Минфин России пойти на отмену одного из положений упомянутых Правил, запрещающих при строительстве новых судов на российских верфях получать бюджетное финансирование более чем из одного источника, то есть только в виде «субсидирования учетной ставки».

Кроме совершенствования мер государственной поддержки судостроения повышению конкурентоспособности отечественного морского флота будет способствовать снижение его эксплуатационных издержек, связанных с «повышенными национальными» требованиями в области транспортной безопасности, «перекладывания» на судовладельцев расходов, связанных с обеспечением экологической безопасности в морских портах и на рейдах, повышением акцизов на судовое топливо и т.д.

Только за счет формирования единых требований к российским и иностранным судам отечественные судовладельцы могут заметно сократить период окупаемости новых судов.

И последнее, на чем хотелось бы остановиться. Все перечисленные меры по увеличению численности и тоннажа флота, его ускоренному обновлению и улучшению администрирования со стороны государства процесса его функционирования, безусловно, связаны с большими финансовыми затратами, в том числе и с выпадающими бюджетными доходами, чего очень не любят в Минфине России.

Однако нельзя забывать, что ежегодные расходы грузоотправителей на оплату услуг иностранных перевозчиков исчисляются сотнями миллионов долларов (точно эту сумму никто не считал, встречаются исключительно оценочные мнения в 300-350 млрд рублей и более). Изменение, пусть даже частичное, этого гигантского финансового потока в пользу отечественных перевозчиков способно существенно повлиять на их инвестиционные возможности по формированию портфеля заказов новых судов.

По существу, вопрос стоит об использовании этих резервов в интересах развития отечественного судостроения, обновления отечественного морского флота, выхода его на новый качественный уровень развития и завоевания им достойных позиций на международном рынке транспортных услуг.

Серьезность проблемы требует серьезных решений

Безусловно, в рамки отдельной статьи крайне сложно упаковать такую многоплановую проблему, как «Российским грузам – российского перевозчика». Не претендуя на полноту ее освещения, хотелось бы заметить, что к решению серьезной проблемы следовало бы и подходить не менее серьезно.

Что имеется в виду?

Прежде всего то, что, как и любую другую проблему, ее необходимо подвергнуть всесторонней научной экспертной оценке, снабдить необходимыми расчетами и прогнозами, позволяющими заинтересованным федеральным органам исполнительной власти предлагать правительству и президенту страны обоснованные решения в области поддержки судостроения и морского судоходства, а судовладельцам – оценивать возникающие риски и строить с учетом этого соответствующие бизнес-планы. Было бы полезно, в конце концов, проанализировать опыт таких стран, как Индия или Китай, где проблема перевозки грузов морским транспортом под государственными флагами в значительной степени решена.

Вместе с тем решение Морской коллегии (протокол № 1(29) от 19.02.2020, раздел I, пункт 2) предписывает заинтересованным федеральным органам исполнительной власти обеспечить внесение изменений в документы стратегического планирования, предусматривающих увязку показателя увеличения доли участия российского торгового флота в экспорте и импорте товаров в пять стратегий развития отраслей и две программы развития до 15 апреля текущего года. При этом коллегию нельзя обвинить в поспешности – до 1 мая Правительству РФ предписано доложить об исполнении поручения от 21.12.2019 № Пр-2679 президенту России.Сроки, как можете убедиться, весьма и весьма жесткие.

Вместе с тем можно ли в указанных временных рамках надеяться на выработку продуманных и взаимоувязанных решений, действительно способных повлиять на существо проблемы? Ведь речь, по сути, идет о формировании существенной области государственной экономической и внешней политики. Ответ очевиден – в установленные сроки внести необходимые изменения в документы стратегического планирования, согласовать их со всеми заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и предложить президенту России продуманную программу действий физически невозможно.

Серьезная проблема, а мы говорим именно о такой, требует серьезного подхода к ее решению!

При этом начинать, как представляется, необходимо с комплексной оценки экономической эффективности и достаточности уже принятых решений. И не только в области развития морского транспорта, но и в области тарифной, кредитной, налоговой и таможенной политики, развития особых экономических зон и зон опережающего экономического развития, а также с оценки других факторов, непосредственно влияющих на степень конкурентоспособности морского торгового флота России.

Иными словами, без выполнения комплексных научных исследований в данной области принимаемые время от времени точечные решения будут по-прежнему носить фрагментарный характер и не изменят ситуации в целом.

А российские экспортно-импортные грузы по-прежнему будут перевозиться кем угодно, но только не судами под государственным флагом РФ!

Морские вести России №5 (2020)

75 лет Великой Победы
Баннер
6MX
Справочник Речные порты России 2019
Журнал Транспортное дело России

17.09.2020

Транспортная политика

14.09.2020

Транспортная политика

27.08.2020

Транспортная политика