Практика указывает на несовершенство в правоприменении - Морские вести России

Практика указывает на несовершенство в правоприменении

10.03.2021

Транспортная политика

О проблемах правоприменения законодательства по транспортной безопасности и особенностях судебной практики в сфере морского и речного транспорта

Фото: пресс-служба ФГУП УВО Минтранса России

В 1992 году был принят Федеральный закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Закон, появившийся одним из первых в новой, только формирующейся российской правовой системе, был призван обеспечить развитие правоотношений по охране имущества граждан и юридических лиц, созданию охранительного режима на специальных объектах и т.д.

Однако со временем законодатель, очевидно, осознал, что Закон о частной детективной и охранной деятельности, хотя и является исключительно важным и касающимся многих сторон жизни общества, не может принять новые вызовы времени.

Э.Р. Сулюкманов, руководитель правового департамента ООО «Формула безопасности транспорта», председатель Союза подразделений транспортной безопасности

От законотворчества к практике

На рубеже ХХ-ХХI веков весь мир напрямую столкнулся с такой глобальной угрозой, как международный терроризм. Под удар были поставлены в том числе объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства. Так, достаточно вспомнить знаменитые атаки 11 сентября 2001 года в Нью-Йорке, несостоявшиеся теракты в лондонском аэропорту Хитроу летом 2006 года.

Возможно, в качестве реакции на такие события в 2007 году в России был принят Федеральный закон №16-ФЗ «О транспортной безопасности». Этот документ, являясь сравнительно небольшим по объему, тем не менее ознаменовал своим появлением начало новых правоотношений, а именно правоотношений по противодействию противоправным действиям или бездействию, в том числе террористическим актам, угрожающим безопасной деятельности транспортного комплекса, которые могут повлечь за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создать угрозу наступления таких последствий.

В последующие годы в развитие Закона о транспортной безопасности появилось множество подзаконных актов, касающихся самых разных вопросов обеспечения транспортной безопасности. Таким образом, по состоянию на 2018 год нормативная база о транспортной безопасности являла собой тщательно разработанный законодательный массив с активно формирующейся правоприменительной практикой.

Однако практика применения законодательства выявила проблему надлежащего отграничения услуг по защите объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) от актов незаконного вмешательства (АНВ) (регулируются Законом о транспортной безопасности) от охранных услуг (регулируются Законом о частной детективной и охранной деятельности).

Судебная тяжба. Арбитражные суды

В декабре 2018 года между субъектом транспортной инфраструктуры и законно аккредитованным подразделением транспортной безопасности (далее – аккредитованное ПТБ) был заключен ряд договоров на оказание услуг по защите ОТИ в сфере внутреннего водного транспорта от АНВ.

С законностью этих договоров не согласился известный участник рынка (далее – Участник рынка), посчитав, что аккредитованное ПТБ незаконно оказывает услуги по защите ОТИ от АНВ, так как право на оказание таких услуг принадлежит исключительно Участнику рынка как единственному поставщику.

На основе данной позиции Участник рынка обратился в Арбитражный суд Волгоградской области. Его поддержала Транспортная прокуратура, которая, так же обратившись в Арбит-ражный суд Волгоградской области, потребовала привлечь аккредитованное ПТБ к административной ответственности за оказание охранных услуг без лицензии.

Свои доводы Участник рынка и Транспортная прокуратура обосновывали тем, что по договорам аккредитованное ПТБ осуществляет обеспечение пропускного и внутриобъектового режима и прочие мероприятия, которые относятся к разновидности охранных услуг согласно Закону о частной детективной и охранной деятельности.

Возражая, аккредитованное ПТБ заявило, что оказание услуг производится в полном соответствии с нормами ч. 7.1 ст. 1 Закона о транспортной безопасности и Постановления Правительства РФ от 16.07.2016 г. №678 «О требованиях по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требованиях к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта», которое действовало в тот момент.

Так, согласно пп. 3 п. 5 указанных Требований, субъекты транспортной инфраструктуры в целях обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры обязаны для защиты ОТИ от АНВ образовать (сформировать) и (или) привлечь в соответствии с планом обеспечения транспортной безопасности ОТИ подразделения транспортной безопасности.

Перечень услуг по договорам также был сформирован в соответствии с правительственным постановлением №678, которое предусматривает в том числе обеспечение пропускного и внутриобъектового режима и прочие мероприятия подразделениями транспортной безопасности (пп. 42 п. 5 Требований).

В марте-апреле 2019 года все судебные дела завершились отказом в удовлетворении как требований Участника рынка, так и требований Транспортной прокуратуры. Таким образом, арбитражный суд признал, что аккредитованное ПТБ оказывает услуги в полном соответствии с законодательством о транспортной безопасности. С позицией суда первой инстанции согласилась апелляционная инстанция – 12-й Арбитражный апелляционный суд.

Аналогичные процессы прошли и в Ростове-на-Дону, где заявителем также выступала Транспортная прокуратура. Арбитражный суд Ростовской области, а затем 15-й Арбитражный апелляционный суд так же признали требования Транспортной прокуратуры незаконными.

Участник рынка подал кассационную жалобу. Однако в ноябре 2019 года Арбитражный суд Поволжского округа поддержал выводы судов первой и второй инстанций и отказал Участнику рынка в удовлетворении его кассационной жалобы.

Решение Верховного Суда

Однако оставался открытым вопрос, как к позициям арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной инстанций отнесется Верховный Суд Российской Федерации.

В марте 2020 года интрига разрешилась. В Определении Верховного Суда РФ об отказе Участнику рынка в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ было указано, что суды, исследовав заявленные предприятием (Участником рынка) основания и доводы, не установили условий для удовлетворения заявления, признав общество (аккредитованное ПТБ) законно допускающимся для осуществления защиты объектов транспортной инфраструктуры, включая оспариваемое обеспечение пропускного и внутриобъектового режима.

На основании изложенного следует признать, что по итогам почти 60 судебных заседаний во всех инстанциях сформирована уникальная судебная практика, которая окончательно разрешает вопрос о законности выполнения полного комплекса услуг по защите ОТИ от АНВ аккредитованными подразделениями транспортной безопасности. Такие лица являются полноценными представителями рынка с самодостаточным набором функций и не могут быть произвольно отстранены от оказания таких услуг вследствие ложного понимания кем-либо сущности законодательства о транспортной безопасности.

В выводах арбитражных судов значилось и то, что Участник рынка не является единственным поставщиком на рынке таких услуг, в связи с чем неправомерны действия тех заказчиков, которые объявляют закупки, нацеленные на привлечение Участника рынка как единственного поставщика.

Более того, суды учли и тот довод аккредитованного ПТБ, что согласно

ст. 15.1 Закона о частной детективной и охранной деятельности частная охранная организация не может осуществлять иную деятельность, кроме охранной.

Таким образом, если бы суды согласились с тем, что подразделению транспортной безопасности недостает охранной лицензии для осуществления полного комплекса защитных мероприятий, данное подразделение должно было бы лишиться аккредитации в качестве такового. Это привело бы к правоприменительному парадоксу и поставило бы под сомнение сложившуюся с момента принятия Закона о транспортной безопасности систему правовых отношений, когда деятельность подразделений транспортной безопасности отграничена от охранной деятельности.

Правоприменительный парадокс

Исходя из изложенного, парадоксальны и незаконны случаи включения заказчиками услуг по защите ОТИ от АНВ в конкурсную документацию требований к подразделениям транспортной безопасности о наличии лицензии на охранную деятельность.

При этом следует отметить, что такой правоприменительный парадокс стал возможным из-за того, что Закон о транспортной безопасности с соответствующими подзаконными актами и Закон о частной детективной и охранной деятельности регулируют очень похожие правоотношения, применяя к тому же одинаковые формулировки (например, «обеспечение пропускного и внутриобъектового режима»).

При обеспечении защиты ОТИ от АНВ подразделениями транспортной безопасности и при охране объектов охранными организациями и теми и другими применяется по сути одинаковая методология (применение огнестрельного оружия, спецсредств и физической силы и иные меры), что иногда вызывает путаницу и неправильное понимание правоприменителями сути норм соответствующих правовых актов.

Таким образом, точку в этом вопросе поставила только что сформировавшаяся судебная практика, на которую при разрешении аналогичных споров впредь будут ориентироваться российские арбитражные суды всех уровней.

Следует отметить, что судебная практика призвана выполнять разъяснительную, толковательную роль в том случае, если правоприменители испытывают неясность при работе с нормативными правовыми актами. На основании всего вышеизложенного первенство в вопросе формирования релевантной судебной практики принадлежит именно правоотношениям в сфере морского и речного транспорта. Более того, завершившиеся процессы будут влиять и на судебную практику, которая будет складываться и в иных транспортных сферах, так как сложившаяся практика выработала единые, общие подходы к пониманию сущности законодательства о транспортной безопасности.

Это имеет особое значение и в свете того, что законодательство о транспортной безопасности относительно молодое. Его формирование не останавливается и в данный момент, включая ту его часть, которая относится к сфере морского и речного транспорта.

Морские порты №10 (2020)

Баннер
Газпромбанк
Советская Гавань
Тенденции в управлении портовым бизнесом
Конференция ПОРТООРИЕНТИРОВАННАЯ ЛОГИСТИКА
6MX
Справочник Речные порты России 2019
Журнал Транспортное дело России
НЕВА-2021

19.04.2021

Транспортная политика

15.03.2021

Транспортная политика

12.03.2021

Транспортная политика