Что день грядущий нам готовит? - Морские вести России

Что день грядущий нам готовит?

26.10.2022

Безопасность мореплавания

Что день грядущий нам готовит?

Фото автора

С 1 сентября текущего года вступают в силу новые Общие правила плавания и стоянки судов в морских портах РФ и на подходах к ним (ОПП) .

В сравнении с предшествующим нормативом документ сократился на 10 страниц – из 193 пунктов в нем остались 156 и шесть приложений вместо семи. Правила стали больше похожи именно на Правила – они «потеряли» описания ряда бюрократических контрольно-надзорных процедур, изложенных в действующих нормативно-правовых актах (НПА) и достойных упоминания лишь в качестве внутриведомственных инструкций.

Сергей Дмитриев, д.ю.н.

Хорошо то, что хорошо

В частности, исключено приложение, определявшее перечень документов, подлежащих проверке при осмотре судов. Ранее в нем дублировались списки, применяющиеся при оформлении прихода и отхода судов из морского порта (МП). Устранено описание громоздкой и малоэффективной процедуры расчета и оценки рисков судов, зарегистрированных под флагом РФ. Канули в Лету банальности информационно-канцелярского характера и аргументации отдельных положений правил, уместные лишь в учебных материалах, а также дословные рецепции из НПА, касающиеся порядка проведения ординарных и контрольных осмотров судов и устанавливающие основания для их проведения при авариях. А также при получении запросов со стороны государства флага судна и органов надзора, при оформлении извещения об отказе в выдаче разрешения на выход судна из МП и в случае признания актов осмотра судов внутреннего плавания.

Упразднены предписания балластно-аксиоматического характера:

– информация об отказе в выдаче разрешения на выход судна из МП в течение 24 часов по окончании осмотра вносится капитаном морского порта (КПМ) в систему централизованного учета государственного портового контроля (СГПК)… с указанием причин отказа и принятых по отношению к судну мер и оснований их применения;

– в каждом МП разрабатываются и утверждаются Обязательные постановления (ОП);

– в ОП могут быть указаны иные правила расхождения судов, чем установленные в ОПП;

– перед швартовкой наливного судна к причальным устройствам, предназначенным для погрузки и выгрузки нефти, нефтепродуктов и сжиженного газа, включая выносные причальные устройства, оператор морского терминала должен согласовать с капитаном судна план проведения швартовых операций;

– КМП до начала швартовки должен предоставлять капитану судна информацию о состоянии причала, размерах свободных подходов, о глубинах на подходах к причалу и вдоль него;

– постановка на якорь судна с неисправными якорными устройствами, рулевыми устройствами или главными двигателями производится с разрешения КМП при наличии буксирного обеспечения;

– нефтеналивные суда, в том числе бункеровщики, имеющие на борту нефтепродукты с температурой вспышки выше 60°C, не осуществляющие грузовых операций, могут становиться к любым причалам;

– постановка судов к пожарным причалам и пирсам не допускается, кроме судов, обеспечивающих пожарную безопасность в МП;

– при осуществлении плавания между МП судно устанавливает радиосвязь с РСУДС1 по ее запросу и поддерживает такую радиосвязь;

– система управления движением судов (СУДС) осуществляет контроль движения судов на якорных стоянках и выносных причальных устройствах в целях своевременного выявления и предотвращения опасных навигационных ситуаций и нарушений правил плавания;

– информационная система государственного портового контроля (СГПК) поддерживается в электронном виде в сети Интернет и некоторые другие.

В новых ОПП приведены важные уточнения. В частности, указывается на то, что разрешение на плавание в акватории и за границами МП теперь может выдаваться на срок действия судовых документов. При нарушении судном условий плавания разрешение аннулируется с последующей повторной проверкой данных документов. Срок ее проведения теперь не ограничивается одним месяцем. Маломерным, спортивным парусным и прогулочным судам, базирующимся на причалах, расположенных в акватории МП, разрешение оформляется на срок действия судового билета и классификационного свидетельства, подтверждающего годность к плаванию. В судовой роли теперь можно не указывать квалификацию членов экипажа по их дипломам и номера данных дипломов2. В процессе портовой инспекции теперь не потребуется предъявление морских навигационных карт и пособий на предстоящий район плавания. Исключена предварительная подача заявления о получении нефти или нефтепродуктов и согласии получателя на предоставление информации в Международный фонд компенсации ущерба от загрязнения нефтью. Во исполнение положений Конвенции MLC3, Res. 1155 (32) IMO4 и ст. 60 Кодекса торгового мореплавания РФ (КТМ) в перечень документов для оформления на приход судна добавлено свидетельство о страховании жизни и здоровья членов экипажа. ОПП дополнены требованием к операторам портовых терминалов сообщать КМП информацию о ввозе/вывозе, хранении, перевалке или перемещении опасных грузов в границах МП в соответствии с процедурами, которые должны быть отражены в ОП конкретных портов. Появились более четкие и категоричные предписания по постановке судов на якорь в местах проведения водолазных работ.

В перечне документов для оформления прихода судна в МП теперь указывается, что свидетельство о предотвращении загрязнения должно соответствовать требованиям Приложения V к MARPOL. При этом свидетельство о праве собственности на судно исключено как из данного перечня, так и из списков, устанавливающих номенклатуру документов для оформления судов, выходящих из МП, включая выход на внутренние водные пути (ВВП)5.

Однако следует отметить, что по непонятным причинам в указанные выше перечни до сих пор не включены лицензии на перевозку опасных грузов и пассажиров, осуществление коммерческих буксировок и стивидорных операций в МП, связанных с опасными грузами, что противоречит действующим НПА6. То же самое можно сказать и об отдельных документах, таких как свидетельство при постановке судна под погрузку навалочных грузов. Им посвящены отдельные пункты ОПП, сопровожденные обширными ссылками на международные НПА. Но в таком случае и другие грузы в неменьшей степени были бы достойны такого внимания (крупногабаритные, тяжеловесные, лесные, гигроскопичные, накатные). Полагаю, что было бы лучше убрать указанные ссылки из ООП, поскольку виды грузов и типы судов настолько разнообразны, что здесь невозможно обойтись без непосредственного обращения к нормативам, определяющим порядок перевалки, транспортировки и хранения конкретных грузов в МП.

Из ОПП «ушли» многие ведомственные согласования, далекие, собственно, от правил плавания (например, связанные с установлением рыболовных участков в акватории МП, проведением ходовых испытаний после постройки или ремонта судов, организацией длительных стоянок флота и т.п.). Исключены нерациональные и трудновыполнимые предписания, такие как обязанность капитанов рыболовных судов, занятых прибрежным рыболовством, информировать о заходе в МП не позднее чем за 4 часа; отменены запрет выхода на берег любых лиц до предоставления судну свободной практики (кроме инспекторов санитарно-карантинного контроля) и запрет на спуск катеров и шлюпок с судна только с разрешения КМП, пограничного или таможенного органа7. Кроме того, отныне именно КПМ организует и контролирует внесение информации в систему централизованного учета госпортконтроля о заходе и выходе судов, а не капитаны судов, судовладельцы и морские агенты, как это было предписано ранее. Снято ограничение на валовую вместимость судов, которые могут бункероваться с автоцистерн, но при этом, к сожалению, в тексте правил по-прежнему используется архаизм «автомашина» вместо «автомобиль» или «автоцистерна.

Регуляторная гильотина, ау!

Как известно, свыше 90% морских аварий обусловлены ошибками плавсостава. Работа без выходных, кратковременный и неполноценный сон, отсутствие возможности сойти на берег месяцами или в течение всего контракта, рост габаритов, осадки, скорости, интенсивности движения судов при беспрецедентном сокращении численности экипажей приводят к тому, что психофизиологический потенциал моряков используется практически предельно, порождая перманентное переутомление, стрессовые состояния, заболевания и травматизм при относительно высоком уровне латентности этих печальных явлений. Судя по «гамбургскому» счету, все аварии зарождаются в порту. Ведь под торговым мореплаванием справедливо понимается не только деятельность, связанная с использованием судов для всевозможных перевозок, но и стивидорные операции, буксировка, лоцманские, ледовые и ледокольные проводки; производство гидротехнических, подводных и других подобных работ8, повышенная опасность которых требует регулирования едиными правилами, обязательными для всех участников транспортного процесса. Однако многие важнейшие в этом смысле предписания, достойные размещения в ОПП, необоснованно «перекочевали» в отдельные правила.

Например, 1 сентября текущего года параллельно с ОПП вступают в силу Правила буксировки судов в МП9 объемом 2 страницы. Но для чего надо было выводить в автономное плавание эту горстку прямых рецепций из КТМ РФ, ФЗ о МП, Технического регламента о безопасности объектов морского транспорта (Техрегламента)10 и COLREG11? Зачем отражать в ОПП параметры портовых гидротехнических сооружений (ГТС)? Нужны ли дословные изложения пунктов Техрегламента, касающиеся, например, характеристик швартовных устройств и причальных сооружений? Зачем вписывать в ОПП требование осуществлять грузовые операции с нефтью и нефтепродуктами «у специализированных причалов, оборудованных в соответствии с требованиями Техрегламента, на выносных причальных устройствах или у танкеров-накопителей, стоящих на рейдах»? Ведь вся эта информация адресно и детально указывается в ОП, в техническом паспорте любого ГТС и не имеет отношения собственно к клиентуре МП, кроме обязанности имяреков предварительно ознакомиться с указанными документами.

Вряд ли следует загромождать ОПП банальностями в виде описания обязанностей должностных лиц СУДС типа «оператор передает на судно информацию при входе в зону действия СУДС и при изменении обстановки по маршруту движения»; «передаваемая информация должна включать сведения о судоходной обстановке и ее изменениях, о факторах, затрудняющих движение судов»; «организация движения судов в зоне действия СУДС осуществляется с учетом особенностей МП на основании суточного графика расстановки и движения судов в МП и включает использование маршрутов и приоритетных направлений движения, введения одностороннего движения по фарватерам, установление скорости, интервалов движения судов». Причем этот текст заканчивается декларативным «знаком бесконечности» в виде обязанности операторов СУДС передавать «иную информацию, необходимую для обеспечения безопасности плавания и стоянки судов».

В регулировании деятельности такой сложной системы управления движением флота, как СУДС, нередко работающей в режиме non return point, нельзя обойтись толикой формальных фрагментов. Полагаю, что в данном случае было бы целесообразно включить в ОПП положения раздела VI новейшего Руководства по СУДС12, в достаточной степени отражающего важнейшие принципы передачи своевременной и релевантной информации участникам транспортного процесса о факторах, которые могут оказать влияние на принятие решений, касающихся обеспечения безопасности мореплавания в МП. Тем более что данное Руководство в текущем году преобразовано в невероятно лаконичный, по нашим временам, документ объемом всего 5 страниц, а приемлемый для включения в ОПП его раздел занимает всего полстраницы. Оснований для подобного подхода, на мой взгляд, три:

– в мире на протяжении десятилетий успешно функционируют более 500 локальных, региональных и межрегиональных СУДС (Vessel Traffic System – VTS и Vessel Traffic Management Information System – VTMIS), которые давно стали для моряков обыкновением;

– как правило, данные комплексы строятся и функционируют на основе универсальной системы НПА и рекомендаций, выработанных как IMO, так и Международной ассоциацией морских средств навигации и маячных служб (IALA)13;

– с целью достижения наибольшей унификации средств навигационного обеспечения все страны – участники Конвенции SOLAS обязаны принимать во внимание соответствующие международные НПА, в том числе стандарты, рекомендации, руководства и типовые курсы, относящиеся к оборудованию и эксплуатации VTS, разработанные IALA14.

Полагаю, что в данном случае можно добавить и четвертый весомый аргумент – за большой вклад IALA в разработку гармонизированных систем VTS на глобальном уровне в ближайшее время предполагается повышение статуса данного органа до Межправительственной организации по морским средствам навигационного оборудования15, равного таким титанам, как Международный союз электросвязи (МСЭ), Всемирная метеорологическая организация, Международная организация по стандартизации и т.п.

Аналогичные с СУДС проблемы регулирования имеются и в отношении систем связи в МП. Нужны ли морякам и портовым службам такие «ценные указания», как «в акватории МП и на подходах к нему связь между судном и службами МП осуществляется с использованием радиотелефонных каналов диапазона ОВЧ», или 17 повторов тезиса о том, что «капитан судна… должен, используя средства связи (радиосвязь морской подвижной службы, морской подвижной спутниковой службы, телефонную связь или электронную почту) (далее – СС), немедленно сообщать об этом КМП»16? При этом в тексте п. 51 ОПП есть разумная трактовка, согласно которой «оператор морского терминала… любым доступным способом должен сообщить...», что вполне можно было использовать в качестве универсального принципа передачи информации. Зачем включать в ООП куцые заимствования из Правил радиосвязи морской подвижной службы и морской подвижной спутниковой службы РФ17? Каждый участник радиообмена и без того должен свободно пользоваться ими как важнейшим инструментарием, определяющим распределения частот, расписания работы и другие параметры судовых и береговых станций, формы радиодонесений, методы вызова и ответа на вызов, эксплуатационные процедуры при использовании узкополосной буквопечатающей телеграфии, применение Q-кода, специальных сигналов и др.

Замечу, что, учитывая важность указанного выше документа для обеспечения безопасности мореплавания, следовало бы как можно скорее очистить его от архаизмов типа «вход в судовые станции посторонним лицам категорически воспрещается», «радиооператору запрещается отлучаться из радиорубки, отвлекаться от своих прямых обязанностей, допускать в радиорубку посторонних лиц и членов экипажа без служебных надобностей», «в помещении судовой станции разрешается находиться только капитану судна и старшему помощнику капитана», «запрещается держать открытыми помещения судовых станций при некруглосуточной работе, в перерывах между работой и при отсутствии персонала», «судовые станции, кроме документов, перечисленных в Руководстве по радиосвязи морской подвижной службы и морской подвижной спутниковой службы (Руководство)18, должны иметь соответствующие ведомственные (читай – отечественные) нормативные документы по организации связи» и т.п19. Но как, например, применить последнее предписание к иностранным судам, особенно в условиях, когда подавляющее большинство из них эксплуатируется под «удобными флагами»? В чем тут необходимая для наших портов специфика? Разумеется, на локальном уровне она существует, но отражать ее целесообразно исключительно в ОП конкретных МП. Ведь основными НПА, определяющими правила работы сетей радиосвязи, по-прежнему являются соответствующие нормативные акты МСЭ, включая Регламент радиосвязи20 и указанное выше Руководство. Требование об обеспечении судовых станций таким Руководством для морских служб было включено в Регламент радиосвязи еще 45 лет назад. Показательно, что в его отечественном аналоге объемом 22 страницы содержатся 24 (!) ссылки на процедуры, изложенные в Руководстве.

Полагаю, что в морском торговом флоте как наиболее глобализированной и наднациональной сфере деятельности человечества весьма нежелательны предписания, не укладывающиеся в международные или межрегиональные нормы. Это приобретает особое значение в условиях усиления транспортной блокады и беспрецедентного санкционного давления на Россию. В этом смысле следует признать сомнительными некоторые положения новых ОПП не только по вопросам регулирования работы СУДС и радиообмена, но и в отношении правил стоянки судов. Например, согласно пункту 67 ОПП судно, стоящее с отданными с носа и кормы якорями, кроме огней и знаков, предусмотренных Правилом 30 COLREG, «должно в темное время суток держать штатное освещение, направленное на якорную цепь». Спору нет – штука рациональная. Но на какие обязательные для конструкции судов нормы она опирается? Их нет ни в SOLAS, ни в соответствующих правилах классификационных обществ, ни в судовой документации, полученной от заводов-изготовителей, ни даже в отечественном Техрегламенте. Прикажете экипажам судов срочно «колхозить» требуемые софиты?

Кстати, в COLREG нам также не удастся обнаружить каких-либо «необязательных» норм, за исключением единственной рекомендации по чрезвычайно узкому вопросу – конструкции комбинированных звуковых систем для морских судов, привлекаемых к операции траления21. Помимо этого, в сложных социально-экономических системах, к которым, безусловно, относится сфера морского транспорта, невозможно обойтись без таких составляющих обязательных требований, как исключения, оговорки, эквиваленты, возможные аналоги и другие инструменты правового регулирования, игнорирование которых порождает немало опасных правовых коллизий. Казалось бы, и ФЗ «Об обязательных требованиях в РФ»22 определяет необходимые для этого правовые и организационные основы. Но это касается только неких неопределенных сфер «предпринимательской и иной экономической деятельности». Однако в рыночных условиях подобные констатации – попадание пальцем в небо. Для начала необходимо ответить на вопросы: а что такое «обязательные требования» и какие из них связаны с осуществлением технологических и управленческих операций в МП? Ответ на этот вопрос не так прост, как кажется, и требует законодательного определения.

Дым Отечества

То же самое следует сказать и в отношении предписаний, касающихся регулирования работы объектов, расположенных в МП. Например, можно приветствовать удаление из ОПП бюрократических барьеров типа «если пункт базирования судов, используемых в целях транспортного обслуживания или обеспечения безопасности объектов государственной охраны, имеет смежные акватории с морским портом, обязательные постановления в МП согласовываются с ФСО России» или «при наличии в акватории МП рыболовных участков ОП подлежат согласованию с Минсельхозом России». Однако предварительно следовало бы позаботиться о соответствующей коррекции частей 3 и 4 статьи 14 ФЗ о МП, которая пока не позволяет такой «вольности» подзаконному акту.

ОПП предписывают осуществлять грузовые операции с нефтью и нефтепродуктами, а также швартовку судов, имеющих груз с температурой вспышки 60 °С и ниже, ссылаясь на требования Техрегламента. К чему такая исключительность? Поскольку данный регламент охватывает и вопросы эксплуатации флота, его положения применимы к большинству пунктов ОПП, поскольку в сфере технического регулирования все федеральные органы исполнительной власти вправе устанавливать обязательные требования только при условии их отражения в соответствующих регламентах.

Замечу, что Регламент применяется для защиты от опасностей, источником которых могут стать не только процедуры и технологии эксплуатации морского транспорта, но и связанные с ними инфраструктура, материалы и оборудование. На них перерабатываются, хранятся и транспортируются вещества, способные самовоспламеняться, взрываться, оказывать вредное воздействие на внешнюю среду. Здесь повсеместно применяются устройства, работающие под давлением, при высокой температуре и под высоким напряжением; используются разнообразные грузоподъемные механизмы, ядохимикаты и т.д.

В настоящее время практически любое крупное транспортное судно представляет собой небольшой нефтеперерабатывающий завод, водоочистной комплекс, котельную23 или даже плавучую АЭС, работающую в чрезвычайно неблагоприятной высокодинамичной среде (магистральные арктические ледоколы). В связи с этим не вижу смысла в существующих ограничениях действия ФЗ «О техническом регулировании»24, «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»25, «О пожарной безопасности»26 и других НПА в отношении морского транспорта, где предметом регулирования выступают механическая, термическая, электромагнитная, биологическая, химическая, радиационная безопасность. Даже обычная краска, сотни килограммов которой вы найдете на любом морском судне, нередко бывает причиной гибели людей, если ее хранить и использовать в нарушение установленных требований.

В свою очередь, все указанные компоненты должны удовлетворять конвенционным и национальным НПА в области торгового мореплавания, охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, по сути, раскрывающим содержание отдельных пунктов Регламента. При этом оборудование и эксплуатационные материалы могут оказаться некондиционными по вине изготовителя, а судовладельцы, классификационные общества, должностные лица инспектирующих органов и экипажи морских судов далеко не всегда располагают технической возможностью своевременно выявить эти дефекты. Однако, желая «в лаконичной форме объять необъятное», можно дойти от заимствования не менее важных, но неуместных в данном случае положений, начиная от Правил по охране труда на морских судах при производстве весьма опасных якорных, швартовых, буксировочных и погрузо-разгрузочных работ27 до описания экзотических мер обеспечения безопасности при вертикальном смещении (притоплении) heavy lift vessel (semi-submersible ship) при погрузке на судно тяжеловесных и крупногабаритных грузов.

Россыпь «микроправил» из серии exceptio confirmat regulam28 дотянулась даже до морских портов на Северном морском пути (СМП), где формируются караваны судов для следования за ледоколами, устанавливаются порядок и условия плавания в ледовом канале, производится контроль наличия на судах специального аварийного оборудования и выполняются многие другие операции по обеспечению безопасности высокоширотного мореплавания. Разумеется, задача эта непростая. Но тут мы вновь сталкиваемся с проблемой неоправданного дробления и дубляжа правил, в том числе наполненных изложением бюрократических процедур (получения и согласования разрешений, распределения компетенции должностных лиц и проч.), хотя правила должны быть сконцентрированы прежде всего на регламентации движения и портового обслуживания источников высокой опасности, к коим относятся морские суда.

Да, невозможно не заметить, какой существенной переработке подвергся раздел VIII ОПП – Правила ледокольной проводки судов. Но в этой сфере есть где разгуляться регуляторной гильотине! Тут необходима взвешенная компиляция всей совокупности уже имеющихся и вновь принятых НПА либо как минимум внесение в ОПП прямых отсылок к соответствующим специальным нормам. Ведь с 1 сентября текущего года параллельно с ОПП вступают в силу Правила ледовой лоцманской проводки судов в акватории СМП29 объемом 5 страниц, которые превращены, судя по содержанию, не в декларируемые правила, а в документ, отражающий лишь процедуру аттестации ледовых лоцманов. Новейшие Правила ледокольной проводки судов в акватории СМП30 и Правила проводки судов по маршрутам в акватории СМП31 (их следует учитывать при решении вопроса о возможности освобождения судна от ледокольной проводки) занимают всего по 1,5 страницы, причем последние представляют собой лишь описание порядка «уточнения рекомендованного маршрута плавания и координации» со штабом морских операций, создаваемым решением госкорпорации «Росатом». Да, COLREG допускает применение особых правил на акваториях МП, но только при условии, если они будут близки к данной конвенции, насколько это возможно. Это в полной мере касается и введения государством порта специальных сигналов. Однако они должны быть, такими, чтобы их нельзя было спутать с сигналами соответствующего международного свода32. Однако мы наводим тень на плетень и загромождаем раздел VIII и Приложения 5 и 6 ОПП фрагментами документа, строго обязательного для всех моряков мира33 и, кстати, скомпонованного более удачно.

Полагаю, ничто не мешает упразднить Правила пользования маломерными судами на водных объектах РФ34, поскольку из 6 страниц текста свыше 85% составляют практически полноценные дубли пунктов ОПП, COLREG и Правил плавания судов по внутренним водным путям35 либо частности, которые также подпадают под общие определения данных нормативов. Каждый судоводитель «большого флота» обязан знать эти правила, поскольку речь идет о наиболее многочисленной и «аварийной» категории участников движения в МП. Наличие жестких межведомственных границ в части регистрации, освидетельствования, контроля эксплуатации и размещения некоммерческого маломерного флота само по себе неизбежно порождает повышенную конфликтность между пользователями указанных групп судов. Здесь вполне уместна аналогия с взаимоотношениями, сложившимися между водителями автомобилей и водителями велосипедов, скутеров и самокатов. Практика показывает, что причиной большинства ДТП с их совместным участием является незнание или игнорирование правил и кинематических особенностей движения «противодействующих» транспортных средств.

Функции, формы и методы работы государственной портовой инспекции должны быть производны от специфических качеств объектов и особенностей ролевых отношений субъектов контроля, системообразующим элементом которого выступают все суда, пользующиеся акваторией и инфраструктурой МП. Разделять их по ведомственным вотчинам в данном случае можно только для контроля чисто коммерческих аспектов использования флота, но ни в коем случае не в сфере обеспечения безопасности мореплавания. У семи нянек дитя без глазу! Тем более что в процессе движения коммерческие и некоммерческие суда достаточно трудно отличить друг от друга. Уж если отдавать морской маломерный флот под чей-то надзор, то это должна быть не маломощная ГИМС, а Береговая охрана, как это делается во многих странах мира. Разумеется, при этом нельзя допускать перегибов, которые в настоящее время остро проявляются в отечественных НПА, устанавливающих технические требования к маломерным судам, которых и близко нет в соответствующих стандартах ISO. Показательно, что в случаях обнаружения правил плавания остановка и проверка инспекторами ГИМС маломерных судов, используемых в коммерческих целях, либо аналогичные действия со стороны должностных лиц службы КМП в отношении некоммерческого флота, у нас до сих пор признаются превышением должностных полномочий. Согласно ст. 23.36 КоАП, а также пунктам 1, 2 и 4 Положения о Ространснадзоре Минтранса России (РТН), правом осуществления производства по делам об административных нарушениях, совершенных судоводителями коммерческих маломерных судов, в полной мере обладают должностные лица РТН и капитаны морских портов. Вместе с тем сотрудники ГИМС, следуя ст. 28.1 КоАП РФ, вправе передавать в РТН материалы по фактам правонарушений, включая письменные заявления любых заинтересованных лиц и т.п. и т.д. Видимо, давно настал момент распутать этот клубок, в том числе путем прекращения неконструктивных посягательств на базовые кодексы (ГК РФ, ГПК РФ, УПК РФ и др.), проявляющиеся в виде некорректного дублирования и произвольной трактовки их положений в КТМ и в других транспортных кодексах, а также преобразовать последние в законы прямого действия и дополнить их предметными ссылками на соответствующие международные нормы.

Действующее постановление Правительства РФ «О порядке осуществления деятельности с использованием судов под флагами иностранных государств»36 отражает лишь процедуры выдачи разрешений на пребывание в МП. Требования раздела III ОПП – Правила захода судов в морские порты и выхода судов из МП – не распространяются на корабли, военно-вспомогательные суда, а также суда, используемые в целях транспортного обслуживания и обеспечения безопасности объектов государственной охраны или только для правительственной некоммерческой службы37. Правила плавания и пребывания иностранных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях, в территориальном море, во внутренних морских водах, на военно-морских базах, в пунктах базирования кораблей и морских портах РФ38 обязывают командира корабля незамедлительно сообщать о прибытии в МП не только ближайшей военно-морской базе, но и капитану морского порта. При этом командир должен соблюдать действующие в РФ пограничные, таможенные, санитарные, иммиграционные, фитосанитарные, навигационные и другие правила, а также использовать лоцманскую, буксирную и ледокольную службы порта; осуществлять радиообмен с соблюдением соответствующих международных процедур некодированной радиосвязи и т.д. и т.п. Очевидно, в указанном постановлении дублируются общие принципы обеспечения безопасности мореплавания, также отраженные в ОПП, а «военная специфика» сводится в основном к общеизвестным ритуальным моментам, не связанным с обеспечением безопасности мореплавания. В связи с этим не вижу серьезных препятствий к распространению на иностранные корабли требований подпунктов 2-5, 9, 18-23, 25 пункта 38 и пунктов 41, 43 и 51 ОПП, тем более что объекты ВМФ и МП в большинстве случаев функционируют в режиме «совместного базирования».

Обширное регуляторное «заболачивание» транспортных процессов в МП порождает произвольное толкование положений НПА, гипертрофирует формальные контрольно-надзорные процедуры, создает нормативный хаос в головах моряков и сотрудников портовых терминалов. Поэтому гораздо эффективнее будет установить пусть и более объемные, но комплексные ОПП и жестко требовать их выполнения, чем штрафовать или объявлять разорительные detention судам-нарушителям.

К сожалению, пока попытки «выкашивания» излишних и устаревших нормативов прямо пропорциональны введению новых правил. Это порождает множество последствий правового характера, заставляя конструировать вполне идентичные по функциям каналы регулирования работы портовых комплексов. Конечно, оппоненты скажут, что раздел I «B» Конвенции по облегчению международного морского судоходства39 и пункт (b) Правила 1 COLREG не запрещают принимать меры для разрешения особых проблем, представляющих угрозу государственной безопасности, здравоохранению и т.п. Однако при этом следует «обеспечить минимальные помехи судам и предотвратить их неоправданные задержки». Разумеется, следует неукоснительно соблюдать законы о государственной и коммерческой тайне, строго следовать процедурам засекречивания и защиты таких сведений. Но проблема в том, что значительная часть вводимых ограничений абсолютно не соответствует требованиям законодательства в этой деликатной сфере и носит произвольный характер40. Даже упомянутый выше и вполне «мирный» Техрегламент имеет определенные «запретные зоны». В частности, он не распространяется на самоходные морские платформы (являющиеся не чем иным, как морскими судами), на прогулочные суда и на оборудование, снабженное взрывчатыми веществами и пиропатронами (хотя они имеются на любом теплоходе), а также на все процессы эксплуатации указанных объектов.

В соответствии с п. 1 ОПП эти правила обязательны для исполнения экипажами судов, независимо от их принадлежности, а также физическими и юридическими лицами, осуществляющими деятельность в МП и на подходах к ним. В связи с этим трудно согласиться с исключением из данного пункта ссылки на ФЗ о МП, который ранее, наряду с КТМ, фигурировал здесь в качестве важнейшей правовой основы для ОПП. Во-первых, именно данный закон формулирует обязательную структуру ОПП, а во-вторых, он выполняет функции закладного камня и важнейшего донора для ОПП. Достаточно сказать, что текст данных правил содержит полтора десятка прямых ссылок ФЗ о МП, касающихся ключевых позиций обеспечения безопасности мореплавания, установления требований к СУДС, ГМССБ41, портовым информационным системам и др.

Закон что дышло?

Театр начинается с вешалки, а хорошие правила – с понятий и терминов. В ОПП их трактовка отсутствует напрочь, а те, что используются без какого-либо толкования, слабы в лексико-семантическом плане и в части сохранения единства по всему тексту правил. В отечественных ФЗ та же картина, хотя кое-что можно заимствовать из ФЗ о МП. Например, такие понятия, как «подходы к морскому порту», «внутренний и внешний рейды», «объекты инфраструктуры МП», «портовые ГТС» и некоторые другие42. Давно настала пора дать законодательные определения понятиям appropriate traffic lane, straight line general direction, traffic separation line, separation zone, narrow channel, side fairway and main fairway Safe speed, barge-tow train, the observance of good seamanship, поскольку в настоящее время в правоприменительной практике приходится использовать только крохи, затерявшиеся в «пожилых» международных нормах43 и в отечественных ФЗ. Отсутствие определенности в этом отношении создает возможности для произвола и порождает множество трудноразрешимых коллизий.

Следует признать, что в этом смысле и COLREG достойны критики. Да, они несовершенны. Да, в них есть противоречия. Они нуждаются в доработке с точки зрения юридической техники и стиля изложения, а также не лишены «процедурной воды», не имеющей отношения к предупреждению столкновений судов в море44. Они очевидно экзистенциональны, построены на формальной логике, параметрически не соответствуют требованиям современного судоходства и слабо поддаются модной панацее – «искусственному интеллекту». На их базе сложно создать программы, позволяющие разработать систему, надежно заменяющую человека для обеспечения безопасного расхождении судов. Они наполнены расплывчатыми понятиями типа «обычная морская практика», «чрезмерное сближение» и т.п.

Но тем не менее многие позиции, отраженные в ОПП, можно было бы оставить за COLREG. Ведь даже в портовых водах уровень канализации движения не идет ни в какое сравнение ни с железнодорожным, ни с автомобильным транспортом. Применить вожделенные количественные параметры расхождения и маневрирования судов невероятно сложно из-за многообразия обстоятельств и условий выполнения данных операций, поскольку на судно оказывают влияние не менее трех десятков внутренних и внешних факторов, включая характеристики и состояние элементов портовой инфраструктуры. Даже новейшее и технически «навороченное» судно при определенных условиях далеко не всегда может их «вытянуть» без активного проявления professional judgement со стороны экипажа.

Учитывая сказанное, было бы целесообразно избегать излишней «самодеятельности» при формулировании отдельных позиций ОПП, для которых есть адекватные аналоги в COLREG. Например, в пункте 15, регламентирующем комбинацию огней и знаков судов, занятых водолазными работами, следовало бы сослаться не только на пункт «е», но и на пункты «d» и «g» Правила 27 COLREG. Раздел VII, устанавливающий правила выполнения маневров, связанных с прохождением мест производства дноуглубительных или подводных работ, вполне равнозначен Правилу 1 Приложения 4 COLREG. Правило 9 COLREG, определяющее плавание маломерных и парусных судов в узкостях, на мой взгляд, гораздо предпочтительнее изложенного в разделе II ОПП45. Пункт 64 повторяет предписание раздела VIII Приложения I к COLREG, обязывая суда с опасными грузами, а также нефтеналивные суда с неочищенными танками и бункеруемые суда в темное время суток нести красный огонь, видимый по всему горизонту на расстоянии не менее трех миль. Причем в сноске к данному пункту дается дезориентирующая ссылка на Правило 21 главы V приложения к SOLAS, не соответствующая контексту. Здесь следовало бы сослаться непосредственно на Международный свод сигналов.

Пункты 8 и 9 ОПП устанавливают ограничения скорости движения судов с учетом особенностей акватории МП, портовых ГТС, мест расположения на причалах портовых кранов, оснащенности средствами навигационного оборудования, интенсивности движения и предписывают, что «судно должно уменьшить свою скорость до минимально возможной, позволяющей безопасно управлять им в случаях расхождения с буксирными караванами, при проходе вблизи работающих кранов, экскаваторов, доков, ошвартованных у причала судов, мест проведения подводных, гидротехнических и других специальных работ» и в некоторых других обстоятельствах. В пункте 11 ОПП определяются частные случаи, когда возможна отдача якоря на фарватере (при угрозе явной опасности дальнейшего движения, технической неисправности судна и закрытия прохода другими судами) и т.п. Однако перечень возможных обстоятельств, возникающих применительно к вышеуказанным пунктам ОПП, по определению неисчерпаем. Более того, подобные частности могут быть опасны.

Например, согласно пункту 10 ОПП судам на подводных крыльях (СПК), включая суда на воздушной подушке и экранопланы, при видимости пять кабельтовых и менее движение по фарватерам разрешается только в водоизмещающем положении. Но СПК сравнительно быстро «садятся на брюхо» и тормозят, а вот к экранопланам следует подходить дифференцированно – их скорость многократно выше, они плохо управляются и, как правило, слабо «держат волну». В данном случае не следует изобретать велосипед, а руководствоваться исключительно инструкциями заводов-изготовителей конкретных транспортных средств. А вот Правила 6, 8 и 9 COLREG, свободные от подобных частностей в силу их широкой формулировки, лаконично и взвешенно решают этот вопрос и не создают непреодолимых трудностей как в ходе принятия решений капитанами судов, лоцманами и операторами СУДС, так и при правовой квалификации действий участников транспортного процесса в случае возникновения инцидентов и аварий.

Судовождение чрезвычайно вариативный процесс, а морским судам свойственно относительно высокое конструктивное и технологическое многообразие. Невозможно за счет гипертрофии правового регулирования, тотального «чеклистинга», наличия у каждого моряка десятка и более сертификатов, а также путем «бумажного» контроля достичь положения, когда бы плавсостав флота во всех случаях поступал в полном соответствии с совокупностью установленных правил и смог избежать аварий. Инвариантность возможных ситуаций при движении судов и выполнении портовых операций гиперболическая! Попробуйте предложить новую редакцию хотя бы одного пункта COLREG, удовлетворяющую всех участников транспортного процесса, – дискуссия затянется на годы. Вот то-то и оно! В настоящее время все, что предлагается в этом направлении, также становится предметом острой критики. Но надо понимать, что пресловутое «закон что дышло…» – это не общепринятая негативная коннотация, а объективное отражение свойств закона. Он эффективно работает только при условии, если генерирует адекватные ему подзаконные НПА, которыми должны профессионально пользоваться экипажи морских судов, лоцманы, операторы СУДС, диспетчеры портовых терминалов, инспекторы PSC и FSC, работники гидрографической службы, следственные органы, адвокатура, суды, а также другие заинтересованные стороны возникающих конфликтов. Здесь, как нигде, дьявол прячется в деталях, а детали, в свою очередь, в сомне специальных правил различной юридической силы. Поэтому практически всегда возникает необходимость «поворачивать дышло», в том числе продираясь сквозь частоколы амбивалентного диссонанса. Невольно приходит на ум древнее: «Чей порт, того и вода» и не менее древнее алаверды: «Чей флот, того и море!».

К сожалению, пока механизм корректировки и согласования НПА не срабатывает, хотя в настоящее время имеются технические возможности «почистить» правовую базу в автоматическом режиме. Ведь громоздкий массив НПА, обращение к которому невероятно увеличивает трудоемкость правового сопровождения работы МП, постоянно растет в объеме и имеет тенденцию экспоненциального роста. В качестве одного из важнейших средств выхода из создавшейся ситуации может быть всемерная универсализация ОПП и реальное обеспечение высокого статуса ОП, которые де-юре имеют обширную индульгенцию на оригинальность от SOLAS, COLREG и ООП, поскольку нет на земле одинаковых во всех отношениях портов и свойственных им сочетаний природно-климатических условий.

Но де-факто большинству ОП пока свойственна статичность, обусловленная сложностью процедур оперативного внесения и утверждения необходимых новаций, и производная от этого инертность портовых властей в проявлении необходимых инициатив. Повышение статуса ОП можно начать с их переименования, поскольку ни в SOLAS, ни в COLREG мы не найдем термина mandatory resolution (обязательные постановления), а вот byelow (подзаконный акт, устав) используется широко46, что, на мой взгляд, гораздо точнее отражает императивную сущность ОП. По крайней мере, они, подобно ОПП, также должны именоваться Правилами.

Буду признателен всем, кто присоединится к обсуждению этой тематики в любой форме и в любое удобное для вас время (dsdps@yandex.ru), а также укажет на ошибки и неточности в изложении данного материала.

1. Региональная система управления движением судов.

2. Утв. Приказом Минтранса России от 2 мая 2012 года № 122.

3. См.: Amendments to the Code implementing Regulations 2.5 and 4.2 and appendices of the Maritime Labor Convention, 2006, adopted by the Special Tripartite Committee on 11 April 2014.

4. Resolution A.1155 (32) Procedures for port State control. Adopted on 15 December 2021.

5. См.: приложения № 2 и № 4 к ОПП.

6. См.: ст. 12 ФЗ от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О лицензировании отдельных видов деятельности»; ст. 6 КТМ РФ; Постановление Правительства РФ от 30.11.2021 № 2111 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по перевозкам внутренним водным транспортом, морским транспортом пассажиров и Положения о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в МП»; Постановление Правительства РФ от 29.06.2021 № 1047 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области торгового мореплавания и внутреннего водного транспорта и изменений, которые вносятся в Положение о федеральном государственном транспортном надзоре».

7. За исключением спуска на воду катеров и шлюпок и смене места стоянки судов с ядерными установками или с источниками радиации на борту. В данном случае информируется подразделение войск национальной гвардии РФ.

8. См.: ст. 2 КТМ РФ.

9. Утв. Приказом Минтранса России от 16.05.2022 № 179.

10. Утв. Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2010 г. № 620.

11. Convention on the International Regulations for Preventing Collisions at Sea (COLREG-72).

12. См.: Guidelines for Vessel Traffic Services: Res. A. 1158 (32) IMO; SOLAS Chapter 5 rule 12.

13. The International Association of Marine Aids to Navigation and Lighthouse Authorities.

14. См.: Chapter 9 IALA Standards – The Guidelines for Vessel Traffic Services: Res. A. 1158 (32) IMO.

15. Там же.

16. См.: пункты 11, 12, 25 и др.

17. Утв. Приказом Минтранса России, Министерства РФ по связи и информатизации, Госкомитета РФ по рыболовству от 4 ноября 2000 года № 137/190/291.

18. Manual for Use by the Maritime Mobile and Maritime Mobile-Satellite ServicesManual: Genеva, Rаdiocоmmunicatiоn Burеau, 2020.

19. Там же, см., например, п. 55-56.

20. Регламент дополняет Устав и Конвенцию МСЭ.

21. См.: Приложение III COLREG в редакции, принятой на 22-й Ассамблее IMO, Рез. А.912 (22).

22. ФЗ от 31.07.2020 № 247-ФЗ (ред. от 16.04.2022).

23. Имеются в виду станция подготовки топлива, аппаратура обработки балластных вод, выработка дистиллята, получение острого пара и пр.

24. ФЗ от 27.12.2002 № 184-ФЗ (с изм. и доп., вступающими в силу с 21.06.2021).

25. ФЗ от 21.07.1997 № 116-ФЗ (ред. от 08.12.2020).

26. ФЗ от 21.12.1994 № 69-ФЗ (с изм. и доп.).

27. Утв. Приказом Минтруда России от 11.12.2020 № 886н (ред. от 05.10.2021).

28. Исключение подтверждает правило.

29. Утв. Приказом Минтранса России от 01.02.2022 № 25.

30. Утв. Приказом Минтранса России от 24.01.2022 № 17.

31. Утв. Приказом Минтранса России от 24.01.2022 № 18.

32. The International Code of Signals (ICS) – Adopted by the Fourth Assembly of the Inter-Governmental Maritime Consultative Organization.

33. Там же. См.: Chapter 1 Section 10 Icebreaker.

34. Утв. Приказом МЧС России от 06.07.2020 № 487.

35. Утв. Приказом Минтранса России от 19.01.2018 № 19 (ред. от 11.02.2019).

36. Утв. Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2020 года № 2033.

37. См.: п. 2 ст. 3 КТМ РФ.

38. Утв. Постановлением Правительства РФ от 2 октября 1999 г. № 1102.

39. Convention on Facilitation on International Maritime Traffic – (FAL-65/90).

40. См.: Закон РФ «О государственной тайне» от 21.07.1993 № 5485-1 (ред. от 09.03.2021); ФЗ «О безопасности» от 28.12.2010 № 390-ФЗ (ред. от 09.11.2020); «О коммерческой тайне» ФЗ от 29.07.2004 № 98-ФЗ (ред. от 09.03.2021); ФЗ «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 17.02.2021); Указ Президента РФ «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» от 30.11.1995 № 1203 (ред. от 25.03.2021); Постановление Правительства РФ «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан РФ к государственной тайне» от 06.02.2010 № 63 (ред. от 10.07.2020).

41. См.: Постановление Правительства РФ от 3 июля 1997 года № 813 «О создании и функционировании Глобальной морской системы связи при бедствии и для обеспечения безопасности».

42. См.: ст. 4 ФЗ о МП.

43. См., например: General Provisions on Ships Routening: Res. A.572 (14) (с изм. и доп.).

44. См., например: PART F, Rules 39-41-Verification of compliance with the provisions of the Convention.

45. См.: п. 3 – Маломерные, прогулочные и спортивные парусные суда не должны затруднять движение иных типов судов, по возможности следуя вне установленных в акватории МП и на подходах к нему фарватеров.

46. См., например: The General Directions to Vessels in the Port of London – Port of London Act 1968/2022.

Морские вести России №12 (2022)

ПАО СКФ
НПО Аконит
РОСКОНТРАКТ
Газпромбанк
6MX
Вакансии в издательстве
Журнал Транспортное дело России
>25 лет журналу Морские порты

22.11.2022

Безопасность мореплавания

16.11.2022

Безопасность мореплавания

26.10.2022

Безопасность мореплавания

19.05.2022

Безопасность мореплавания