Некоторые вопросы Правового регулирования торгового мореплавания в акватории СМП - Морские вести России

Некоторые вопросы Правового регулирования торгового мореплавания в акватории СМП

06.08.2012

Севморпуть

Некоторые вопросы Правового регулирования торгового мореплавания в акватории СМП

Принятием Федерального закона от 28 июля 2012 г. № 132-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути» был завершен очередной этап упорядочения законодательства нашего государства в сфере правового регулирования плавания судов в пространстве, прилегающем к северному побережью Российской Федерации.

Георгий Иванов, д.ю.н., профессор

 

Новые изменения

Говоря об очередном этапе, мы имеем в виду, что во многом нормы ФЗ от 28 июля 2012  г. №132-ФЗ носят бланкетный характер и в ближайшее время предстоит разработать целый ряд нормативных правовых актов. Процесс подготовки проекта данного закона широко освещался в средствах массовой информации, и его результат представляет интерес для морской общественности.

Напомним, что вопрос о защите морской среды в покрытых льдом районах обсуждался на III Конференции ООН по морскому праву, где был одобрен компромисс, отраженный в статье 234 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Согласно этой статье прибрежные государства имеют право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах, в пределах исключительной экономической зоны, где особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства, а загрязнение морской среды могло бы нанести тяжелый вред экономическому равновесию или необратимо нарушить его.

Советский Союз подписал Конвенцию 1982 г. 12 декабря 1982 г. Правительство СССР постановлением от 1 июня 1990 г. № 565 предложило Министерству морского флота СССР утвердить по согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами Правила плавания судов и иных плавучих средств по трассам Северного морского пути и смежных районов. Правила плавания по трассам Северного морского пути были утверждены Минморфлотом СССР 14 сентября 1990 г. и изданы Главным управлением навигации и океанографии Минобороны в 1991 г. Эти правила продолжают действовать и в настоящее время.

Российская Федерация ратифицировала Конвенцию 1982 г. 26 февраля 1997 г. (№ 30-ФЗ), а в Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ включается статья 14, согласно которой плавание по трассам Северного морского пути – исторически сложившейся национальной единой транспортной коммуникации Российской Федерации в Арктике, в том числе в проливах Вилькицкого, Шокальского, Дмитрия Лаптева, Санникова, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации и правилами плавания по трассам СМП, утвержденными уполномоченным Правительством Российской Федерации органом исполнительной власти и публикуемыми в «Извещениях мореплавателям» (в ред. ФЗ от 23.07.2008 №160-ФЗ).

Федеральным законом от 28 июля 2012 г. № 132-ФЗ в ст. 14 вновь внесены изменения. Согласно новой редакции плавание в акватории Северного морского пути, исторически сложившейся национальной транспортной коммуникации Российской Федерации, осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, настоящим федеральным законом, другими федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними иными нормативными актами. Нетрудно заметить, что основное различие новой формулировки ст. 14 состоит в том, что в ней не упоминается о географических пунктах, а также о правилах плавания по СМП и порядке их утверждения. Вряд ли стоит уделять много внимания этим техническим поправкам, поскольку положения о границах СМП, правилах плавания и порядке их утверждения перенесены в другой федеральный закон – Кодекс торгового мореплавания РФ, который дополнен статьей 51 «Плавание в акватории Северного морского пути».

Согласно п. 1 ст. 51 акватория Северного морского пути ограничивается с востока линией разграничения морских пространств с США и параллелью мыса Дежнева в Беринговом проливе, с запада меридианом мыса Желания до архипелага Новая Земля, восточной береговой линией архипелага Новая Земля и западными границами проливов Маточкин Шар, Карские Ворота, Югорский Шар. Эти уточнения снимут некоторые вопросы, возникающие при изучении первоначальной редакции ст. 14 ФЗ от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ.

 

Понятие СМП

К сожалению, не заслуживает такой же положительной оценки положение пункта 1, в котором дается понятие Северного морского пути. Утверждается, что под акваторией понимается пространство, охватывающее внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую зону и исключительную экономическую зону Российской Федерации.

Напомним, что согласно ст. 33 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. в зоне, прилежащей к его территориальному морю, прибрежное государство может осуществлять контроль, необходимый для предотвращения нарушений таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных законов и правил в пределах его территории или территориального моря. Считается общепризнанным, что международное право предоставляет прибрежному государству право установить прилежащую зону только для контроля за соблюдением законодательства в отношении указанных сфер деятельности – всех четырех или некоторых из них. Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 155 статьей 23 в прилежащей зоне РФ установлен контроль за указанными выше четырьмя видами деятельности. Внешняя граница прилежащей зоны находится на расстоянии 24 морских миль, отмеряемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Таким образом, Российская Федерация вправе осуществлять контроль за предотвращением нарушения своего таможенного, фискального, иммиграционного или санитарного законодательства на своей территории или в территориальном море независимо от того, совпадает ли акватория СМП с прилежащей зоной или нет (по утверждению большинства ученых, прилежащая зона является частью открытого моря). Интересно отметить, что в определении Северного морского пути, содержащемся в п. 1.2 Правил плавания по трассам Северного морского пути указывается, что СМП расположен во внутренних морских водах, территориальном море (территориальных водах) или экономической зоне СССР.

В международных договорах, заключенных Россией, неоднократно встречаются положения, определяющие морские пространства, на которые эти договоры распространяются. Так, согласно статье 2 Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1992 г. Конвенция применяется к ущербу, причиненному на территории Договаривающегося государства, включая его территориальное море, и в исключительной экономической зоне Договаривающегося государства. Государства, разумеется, осведомлены о наличии такого понятия, как прилежащая зона, но почему-то не упоминают о ней после указания о территориальном море. Такие же нормы о сфере применения содержатся в статье 2 Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом, Международной конвенции об ответственности и компенсации за ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ 1996 г. (статья 3). Определяя районы действия Найробийской международной конвенции об удалении затонувших судов 2007 г., указывается (статья 1), что район означает исключительную экономическую зону, находящуюся за пределами территориального моря, т.е. «забывая» о прилежащей зоне, в которой также можно осуществлять подъем судов.

В п. 2 статьи 51 КТМ практически воспроизводится та часть статьи 14 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ, согласно которой правила плавания в акватории СМП утверждаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Известно, что право утверждать правила плавания по трассам Северного морского пути было предоставлено Минтрансу постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1052.

Пункт 2 содержит примерный перечень правил, которые могут быть включены в этот основной нормативный акт, в том числе правила, определяющие порядок организации плавания в акватории СМП; правила ледокольной и правила ледовой лоцманской проводки; правила осуществления связи и т.д.

Организация плавания судов в акватории СМП будет осуществляться администрацией СМП, созданной в форме федерального казенного учреждения. Основные функции администрации определяются пунктом 3 статьи 51 и сводятся, в частности, к приему от судовладельцев заявлений о получении разрешений на плавание судов в акватории СМП и выдаче соответствующих разрешений. Выдача таких разрешений осуществляется при условии выполнения судном требований, касающихся безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения с судов (применительно к акватории СМП) и установленных международными договорами РФ и законодательством РФ. В случаях, предусмотренных международными договорами РФ и законодательством РФ, должны быть предоставлены документы, удостоверяющие наличие страхования или иного финансового обеспечения гражданской ответственности за ущерб от загрязнения либо другой причиненный судном ущерб (о страховании см. ниже).

Администрация также осуществляет мониторинг гидрометеорологической, ледовой и навигационной обстановки; содействие в организации проведения поисковых и спасательных операций; в проведении операций по ликвидации последствий загрязнения с судов и т.д.

Администрация предоставляет информационные услуги в области организации плавания судов, требований к обеспечению безопасности плавания судов, обеспечению осуществления ледокольной проводки судов и т.д. Необходимо подчеркнуть, что речь идет только о предоставлении информационных услуг, а не услуг по обеспечению безопасности мореплавания, за оказание которых первоначально предполагалось взимание арктического корабельного сбора.

В новом законе размеру платы за ледокольную проводку судов и ледовую лоцманскую проводку судов в акватории СМП посвящен пункт 5 ст. 51, согласно которому этот размер устанавливается в соответствии с законодательством РФ о естественных монополиях (пункт 1 ст. 4 ФЗ от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ дополнен ссылкой на ледокольную проводку судов и ледовую лоцманскую проводку судов в акватории Северного морского пути). Важным дополнением является положение о том, что оплата осуществляется исходя из объема фактически оказанных услуг. Тем самым поставлено препятствие для взимания платы лишь за одну готовность оказывать услуги.

 

О ледовой лоцманской проводке

Трудности может вызвать включение в КТМ нового понятия «ледовая лоцманская проводка». Согласно Правилам плавания по трассам Северного морского пути 1990 г. (п. 7.4) в проливах Вилькицкого, Шокальского, Дмитрия Лаптева и Санникова устанавливается обязательная «ледокольно-лоцманская» проводка, а в остальных районах, исходя из соображений безопасности мореплавания, вид проводки, в том числе лоцманскую или ледокольно-лоцманскую, устанавливает штаб морских операций. Поскольку в новом законе упоминается только один вид проводки – «ледовая лоцманская» (подпункт 3 пункта 2 статьи 51), то следует прийти к выводу, что в акватории СМП будет существовать только ледовая лоцманская проводка. Очевидно, в Правилах ледовой лоцманской проводки, которые будут являться составной частью Правил плавания в акватории СМП, будет дано понятие этой проводки, определены основные права и обязанности лиц, принимающих участие в проводке. В этой связи вопросы вызывает положение подпункта 7 пункта 3 ст. 51, согласно которому администрация СМП выдает удостоверения лицам, осуществляющим ледовую лоцманскую проводку судов, о праве ледовой лоцманской проводки судов в акватории СМП.

Представляется, что при формулировке указанной нормы проекта не принималась во внимание глава VI КТМ «Морские лоцманы». Несмотря на то что на первое место поставлено слово «ледовая», придется признать, что речь идет именно о лоцманской проводке, правда, осуществляемой в специфических условиях. Здесь возникают вопросы о правах, обязанностях и ответственности «ледового лоцмана» и капитана проводимого судна; ответственности организации, работником которой является «ледовый лоцман», осуществляющий проводку судна; ограничения такой гражданской ответственности и ее обязательного страхования.

Согласно ст. 87 КТМ морской лоцман должен удовлетворять требованиям Положения о морских лоцманах, утвержденного Минтрансом. Это Положение утверждено приказом Минтранса от 22 июля 2008 г. № 112. Положение содержит многочисленные требования, предъявляемые к морскому лоцману, в том числе порядок его профессиональной подготовки, проведения аттестации и т.п. Законодатель в данном законе не использует термин «лоцман» (предлагается использовать выражение «лицо, осуществляющее ледовую лоцманскую проводку») и наделяет администрацию СМП правом выдачи этим лицам удостоверений о праве ледовой лоцманской проводки судов. Возможно, Минтранс еще не определил, кем будет являться «лицо, осуществляющее ледовую лоцманскую проводку судов» – морским лоцманом, на которого распространяется действие международных норм и законодательства РФ о морских лоцманах, или экспертом-судоводителем, нанимаемым судовладельцем для оказания помощи капитану судна при плавании в ледовых условиях. Следует указать, что в настоящее время существуют различные предварительные проекты законов, разработанные в том числе и депутатами Государственной Думы. В одном из этих проектов (условное наименование «О государственном регулировании охраны и содержания Северного морского пути») лоцманской проводке судов посвящена целая глава.

Поскольку новый закон вступает в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования (ФЗ от 28 июля 2012 г. № 132-ФЗ опубликован 30 июля 2012 г.), представляется вполне реальным внесение в него соответствующих поправок еще до вступления в силу. Кстати, можно было бы исключить из КТМ и нелепое дополнение, внесенное в абзац 5 статьи 2 КТМ, согласно которому этот абзац теперь состоит из слов «лоцманской, ледовой лоцманской и ледокольной проводки». При подготовке дополнения авторы, очевидно, не очень внимательно знакомились с преамбулой ст. 2 КТМ и последними двумя словами этой статьи. В статье 2 говорится об основных видах деятельности, связанной с использованием судов. Общеизвестно, что лоцманские суда используются в целях посадки и высадки морского лоцмана на судно. Именно это имелось в виду, когда среди видов деятельности упоминалось использование судов для лоцманской проводки. Трудно сказать, какую деятельность будет осуществлять судно при «ледовой лоцманской проводке» в отличие от деятельности судна, используемого при обычной лоцманской проводке. Означает ли это, что теперь лоцманское судно не осуществляет доставку лоцмана на судно (в т.ч. ледокольное судно), а с него осуществляется только ледовая лоцманская проводка? По информации, предоставленной нам высококвалифицированными специалистами, осуществляющими проводку судов в акватории СМП, посадка лоцмана производится непосредственно на проводимое судно с берега, с лоцманского судна или с катера, принадлежащего ледоколу (зачастую посадка лоцмана происходит с помощью вертолета). Никаких специализированных судов для осуществления ледовой лоцманской проводки не существует. Известно, что торговое мореплавание не ограничивается деятельностью по использованию судов в перечисленных в ст. 2 КТМ случаях. Именно поэтому эта статья заканчивается словами «иных целях».

Согласно п. 1 ст. 107 КТМ правила, установленные главой VII «Затонувшее имущество», применяются к подъему, удалению и уничтожению имущества, затонувшего во внутренних морских водах или территориальном море Российской Федерации, т.е. в пространствах, на которые распространяется суверенитет РФ. Суверенитет государств не распространяется на исключительную экономическую зону, в ней государства имеют только суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов – как живых, так и неживых, в целях управления этими ресурсами, а также юрисдикцию в отношении создания и использования искусственных островов и сооружений, морских научных исследований, защиты и сохранения морской среды.

После вступления в силу Найробийской международной конвенции об удалении затонувших судов 2007 г. государство-участник сможет принимать меры в отношении удаления затонувших судов, представляющих опасность и в исключительной экономической зоне. В то же время международное морское право (ст. 234 Конвенции 1982 г.) предоставляет прибрежному государству принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных норм в пределах исключительной экономической зоны в районах, покрытых льдами. В этой связи новым законом ст. 107 КТМ дополнена словами «а также к подъему, удалению и уничтожению имущества, затонувшего в акватории Северного морского пути». Следует только иметь в виду, что речь идет не обо всех районах, а только о районах, находящихся в пределах исключительной экономической зоны России, и при условии, что будет принято законодательство об ответственности собственника судна в соответствии со ст. 234 о пределах такой ответственности и обязательном страховании. В противном случае дополнение ст. 107 КТМ лишено всякого смысла, как, впрочем, и дополнения, внесенные в ст. 247 и ст. 249 КТМ, посвященные договору морского страхования.

 

Дополнения вызывают недоумение

Согласно ст. 421 Гражданского кодекса РФ (п. 4) в случаях, когда условие договора предусмотрено нормой, которая применяется постольку-поскольку соглашением сторон не предусмотрено иное (диспозитивная норма), стороны могут своим соглашением исключить ее применение либо установить условие, отличное от предусмотренного в ней.

Глава XV КТМ содержит нормы, относящиеся к договору морского страхования, а применение правил, установленных этой главой, определяется статьей 247, согласно которой правила, установленные этой главой, применяются, если соглашением сторон не установлено иное. В случаях, прямо указанных в настоящей главе, соглашение сторон, не соответствующее правилам этой главы, ничтожно. Ситуация настолько четко определена законодательством, что как-то неудобно ее разъяснять. Следует только отыскать в главе XV КТМ соответствующую норму. Сделать это нетрудно, поскольку такой запрет встречается в главе XV только один раз – это ст. 278 об абандоне.

Смысл дополнения, внесенного законодателем в ст. 247, объяснить невозможно: «правила, установленные настоящей главой, применяются и в отношении судов, осуществляющих плавание в акватории Северного морского пути». Из приведенных выше норм абсолютно ясно, что нормы главы XV (кроме ст. 278) носят диспозитивный характер и не содержат каких-либо исключений в отношении типов судов, вида плавания и т.п. (разумеется, определенные условия содержатся в правилах страхования). Таким образом, дополнение ст. 247 не может быть истолковано иначе как подтверждение законодателя о применении диспозитивных норм главы XV и к судам, осуществляющим плавание по СМП. Правда, в этом никто и не сомневается. Возможно, законодатель хотел сказать нам нечто противоположное. Вместе с тем «намек» о необходимости осуществления страхования гражданской ответственности содержится в п. 4 ст. 51, однако правила главы XV не применяются к таким видам страхования: страхование в соответствии с международными договорами РФ осуществляется на основании иных правил, в том числе правил, содержащихся в главах XVIII, XIX и XIX.1 КТМ. Что касается страхования ответственности судовладельца по морским требованиям, то предложение о введении такого страхования в соответствии с Резолюцией Ассамблеи ИМО А/898 (21) и Директивой ЕС 2009/20/ЕС вносилось при подготовке этого закона, но по неизвестным нам причинам не было принято. Если же речь идет о введении обязательного страхования гражданской ответственности в экономической зоне РФ в акватории СМП, то согласно п. 4 ст. 3 ФЗ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 условия и порядок осуществления обязательного страхования определяются федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования. В настоящее время у нас отсутствуют сведения о разработке проекта закона об обязательном страховании ответственности при плавании судов в акватории СМП.

Недоумение вызывает и дополнение пункта 3 статьи 249 словами «иностранных судов». При подготовке проекта ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с созданием Российского международного реестра судов (ФЗ от 20 декабря 2005 г. № 168) возник вопрос о нецелесообразности применения некоторых положений пункта 5 ст. 4 ФЗ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» к судам, подлежащим регистрации в Российском международном реестре судов. Согласно указанному подпункту на территории РФ страхование интересов юридических лиц, а также физических лиц – резидентов РФ может осуществляться только страховщиками, имеющими лицензии, полученные в установленном законом порядке. По предложению судовладельцев ст. 249 была дополнена пунктом 3, согласно которому в отношении судов, зарегистрированных в Российском международном реестре судов, страхование, связанное с торговым мореплаванием всякого имущественного интереса, в том числе на территории РФ, по выбору судовладельца, может осуществляться у российского страховщика, имеющего лицензию, полученную в установленном порядке, или у иностранного страховщика.

Согласно новому закону после слов «Российском международном реестре судов» включены слова «и иностранных судов». Таким образом, полностью искажен смысл данного пункта. Что касается иностранных судов, то при осуществлении торгового мореплавания к ним никогда не предъявлялись требования об осуществлении страхования у российского страховщика.

В заключение необходимо указать, что все сомнительные дополнения закона, о которых говорилось выше, были приняты уже после завершения подготовки проекта закона в рабочей группе Комитета по транспорту Госдумы РФ.

 

При подготовке статьи использованы материалы информационно-правовой системы «КонсультантПлюс»

 

Морской флот №4 (2012)

75 лет Великой Победы
Баннер
6MX
Справочник Речные порты России 2019
Журнал Транспортное дело России