Фото: АО «Пассажирский порт Санкт-Петербург «Морской фасад»

С момента издания Федерального закона от 09.02.2007 г. №16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – Закон о транспортной безопасности) и предусмотренных им нормативных правовых актов Правительства РФ, регулирующих требования по обеспечению транспортной безопасности, медленно тлеет полемика по вопросу достаточности или избыточности таких требований, их влияния на экономическую составляющую субъектов транспортной инфраструктуры.

С особой силой обсуждение таких требований началось после введения в действие утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26.09.2016 г. №969 Требований к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности и Правил обязательной сертификации технических средств обеспечения транспортной безопасности. Между тем на фоне этих обсуждений затерялся вопрос, представляющий неменьший интерес, – кто такие требования должен реализовывать, кто они, эти субъекты транспортной инфраструктуры?

Д.А. Комаров, главный специалист Управления по правовым вопросам АО «Пассажирский порт Санкт-Петербург «Морской фасад»

Постановка вопроса

На протяжении ряда лет со стороны разработчика основных нормативных актов Правительства РФ в области транспортной безопасности, Минтранса России, в связи с осознанными всеми участниками процесса сертификации его недоработанности и неготовности к нему как субъектов транспортной инфраструктуры, так и органов по сертификации в разумные сроки оснастить объекты транспортной инфраструктуры сертифицированными техническими средствами, звучали обещания о введении «временного моратория» по применению Требований к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности и Правил обязательной сертификации технических средств обеспечения транспортной безопасности. Данное обещание было реализовано только в 2019 году, спустя более двух лет со дня начала его применения.

На фоне обсуждения Требований транспортной безопасности, Требований к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности и Правил обязательной сертификации технических средств обеспечения транспортной безопасности о том, каким образом их реализовывать, затерялся вопрос, представляющий неменьший интерес, кто такие требования должен реализовывать.

На первый взгляд, из положений Закона о транспортной безопасности с безусловной ясностью следует, что все названные требования обязаны реализовывать субъекты транспортной инфраструктуры. Это действительно так. Но вопрос в другом – кто эти субъекты транспортной инфраструктуры?

В силу положений пункта 9 статьи 1 Закона о транспортной безопасности субъектами транспортной инфраструктуры признаются юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры или использующие их на ином законном основании. При этом, поскольку определение субъектов транспортной инфраструктуры дано в законодательном акте, не имеет сколь-либо значимого юридического значения, какое лицо указано в качестве владельца конкретного объекта транспортной инфраструктуры в соответствующем реестре: права собственности и владения регулируются гражданским законодательством и именно его положения указывают, кто является собственником (владельцем) объекта транспортной безопасности и, как следствие, субъектом транспортной инфраструктуры.

Морские терминалы как объекты…

Применительно к речному и морскому транспорту объектами транспортной инфраструктуры являются морские терминалы и акватории морских портов. Поскольку Закон о транспортной безопасности не дает ответа на вопрос, что включает в себя термин «морские терминалы», в силу принципа единства правового регулирования необходимо обратиться к иному закону – Федеральному закону от 08.11.2007 г. №261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о морских портах).

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона о морских портах морской терминал представляет собой совокупность объектов инфраструктуры морского порта, технологически связанных между собой и предназначенных и (или) используемых для осуществления операций с грузами, в том числе для их перевалки, обслуживания судов, иных транспортных средств и (или) обслуживания пассажиров.

В свою очередь объектами инфраструктуры морского порта являются здания, сооружения, суда, устройства и оборудование, расположенные на территории морского порта и используемые для осуществления деятельности в целях торгового мореплавания, в том числе для оказания услуг (пункт 1 статьи 4 Закона о морских портах).

Приказом Минтранса России от 07.11.2017 г. №475 утвержден перечень объектов инфраструктуры морского порта, в который включены:

– берегозащитные сооружения, волноломы, дамбы, молы, пирсы, причалы, искусственно образованные территории и подобные объекты, а также подходные каналы, фарватеры, акватории, внутренние рейды, якорные стоянки, подводные сооружения, созданные в результате проведения дноуглубительных работ, и иные портовые гидротехнические сооружения;

– железнодорожные и автомобильные подъездные пути, крановые рельсовые пути, линии связи и сигнализации, сети и устройства газоснабжения, электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, инженерные коммуникации, расположенные на территории морского порта;

– крытые, открытые склады и складские площадки, перегрузочное оборудование, административные и вспомогательные здания, а также здания и сооружения, предназначенные для обслуживания пассажиров, обеспечения безопасности мореплавания, оказания услуг в морском порту, обеспечения деятельности органов государственного контроля (надзора).

Таким образом, объектами транспортной инфраструктуры являются акватории морского порта, одновременно являющиеся самостоятельными объектами инфраструктуры морского порта, и морские терминалы, представляющие собой большую или меньшую совокупность различных и самостоятельных объектов инфраструктуры морского порта, при этом морской терминал не равнозначен морскому порту (в пределах одного морского порта могут осуществлять деятельность два и более морских терминала).

Собственником акватории морского порта, части моря как водного объекта, в силу положений статей 5 и 8 Водного кодекса РФ является Российская Федерация. Непосредственным владельцем такой акватории и, как следствие, субъектом транспортной инфраструктуры будут являться те государственные организации, которым она будет передана в хозяйственное ведение или оперативное управление.

В связи с данным обстоятельством вопрос, по какой границе в морских портах должна проходить ответственность государства и частного бизнеса в сфере обеспечения транспортной безопасности, имеет прямой ответ: такая граница в силу положений статьи 5 Водного кодекса РФ должна проходить по береговой линии (границе вод-

ного объекта).

В части же морских терминалов ответ на вопрос, кто является собственником терминала, более сложен, чем кажется на первый взгляд.

Субъект права по соглашению

В силу положений статьи 29 Закона о морских портах по общему правилу ряд объектов инфраструктуры морского порта, входящих в совокупность морского терминала, может находиться исключительно в государственной собственности, например причалы, объекты инфраструктуры морского порта, используемые для обеспечения деятельности органов государственного контроля (надзора), железнодорожные и автомобильные подъездные пути, линии связи, устройства тепло-, газо-, водо- и электроснабжения, иные устройства, инженерные коммуникации, используемые при эксплуатации двух и более морских терминалов. Частью 6 статьи 27 Закона о морских портах указывается на то, что оператор морского терминала не тождественен владельцам объектов инфраструктуры морского порта.

Данные положения законодательства уже сами по себе указывают на то, что вполне возможна ситуация, когда единого собственника всех объектов инфраструктуры морского порта, образующих морской терминал, нет: такие объекты инфраструктуры морского порта могут находиться в собственности (владении) двух и более лиц.

Именно в связи с данным обстоятельством частью 2 статьи 16 Закона о морских портах на операторов морских терминалов и иных владельцев технологически взаимосвязанных объектов инфраструктуры морского порта возлагается обязанность заключать между собой соглашения, существенными условиями которых являются организация и обеспечение непрерывности технологического процесса оказания соответствующих услуг в морском порту, установление порядка технического обслуживания и эксплуатации объектов инфраструктуры морского порта, ответственность сторон, в том числе ответственность перед пользователями по обязательствам, вытекающим из договоров оказания соответствующих услуг в морском порту. Более того, один или несколько объектов инфраструктуры морского порта могут находиться в совместной собственности двух и более лиц. При этом, например, в зданиях таким собственникам могут принадлежать различные помещения, и только общее имущество будет находиться в их совместной собственности, причалы – находиться в аренде у другого лица, а линейные объекты (линии связи, устройства тепло-, газо-, водо- и электроснабжения) – в собственности (владении) третьих лиц.

В силу положений статьи 253 и 210 Гражданского кодекса РФ бремя содержания имущества возложено на собственников: при владении таким имуществом по иным основаниям (оперативное управление, аренда и др.) бремя содержания имущества может быть возложено на соответствующего владельца.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 15 Закона о морских портах операторы морских терминалов и иные владельцы объектов инфраструктуры морского порта обязаны выполнять требования по транспортной безопасности морских терминалов и акваторий морских портов. Собственно защита морских терминалов и акваторий морских портов от актов незаконного вмешательства должна осуществляться в соответствии с законодательством РФ о транспортной безопасности (часть 5 статьи 15 Закона о морских портах).

Однако на что необходимо обратить особое внимание? Обязанность по реализации требований транспортной безопасности возложена не на операторов морских терминалов, а на собственников объектов транспортной инфраструктуры – на это указывается и в части 1 статьи 8 Закона о транспортной безопасности, и, в случае морского транспорта, пунктами 4-17 Требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры морского и речного транспорта, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 08.10.2020 г. №1638.

И, поскольку требования транспортной безопасности в таком случае фактически обращены к нескольким лицам, а эксплуатация такого составляющего морской терминал имущества (объектов инфраструктуры морского порта) по назначению без соблюдения таких требований невозможна, то все расходы по реализации таких требований необходимо признать расходами на содержание такого имущества (включая в них, в частности, привлечение подразделения транспортной безопасности, оснащение объекта транспортной инфраструктуры техническими средствами обеспечения транспортной безопасности и т.п.). При этом все собственники и (или) владельцы составляющих морской терминал объектов инфраструктуры морского порта должны нести такие расходы, а не только оператор морского терминала.

Вместе с тем, если имущественный вопрос по возмещению расходов на содержание объекта транспортной инфраструктуры в той или иной степени может быть разрешен в рамках гражданских правоотношений, то административные правоотношения, в частности привлечение к административной ответственности за невыполнение требований по обеспечению транспортной безопасности, возможны только в отношении индивидуально определенного конкретного лица.

В целях исключения данной неопределенности представляется необходимым внести в Закон о морских портах положения:

– прямо предусматривающие обязанность всех собственников (владельцев) составляющих морской терминал объектов инфраструктуры морского порта участвовать в расходах по обеспечению транспортной безопасности;

– обязывающие собственников (владельцев) составляющих морской терминал объектов инфраструктуры морского порта заключать между собой отдельное соглашение, предусматривающее размер (долю) участия в таких расходах каждого такого собственника (владельца) и устанавливающее, кто из них осуществляет функции и несет обязанности оператора морского терминала (субъекта транспортной инфраструктуры в общем случае);

– устанавливающие методику исчисления доли участия в таких расходах каждого такого собственника (владельца).

В Закон о транспортной безопасности и иные нормативные правовые акты в тех же целях внести положения о том, что требования по реализации соответствующих правовых актов адресуются лицу, которое по соглашению между собственниками объектов гражданских прав (собственности и владения), составляющих объект транспортной инфраструктуры, является субъектом транспортной инфраструктуры, а при отсутствии такого соглашения – лицу, доля собственности (владения) которого является наибольшей.

Морские порты №10 (2020)