Фото: kremlin.ru

День Военно-Морского флота в 2022 году ознаменовался не только очередным впечатляющим парадом морской мощи государства, но и утверждением новой Морской доктрины РФ. Впервые в истории государства она была утверждена Указом Президента России (№512 от 31.07.2022 г.) и обрела вид полноценного документа стратегического планирования морской политики России. Прежде чем приступить к рассмотрению содержания новой Морской доктрины, позволю себе краткое погружение в историю вопроса.

Александр Балыбердин, к.э.н., зампредседателя НЭС Морской коллегии, директор Института комплексных исследований национальной морской политики РТУ МИРЭА, вице-адмирал в запасе

Из истории

Впервые Морская доктрина РФ, тогда она называлась «Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года», была утверждена Президентом 27 июля 2001 года и стала первым концептуальным документом, определившим на долгосрочную перспективу основные положения национальной морской политики России.

Решение о необходимости разработки и реализации долговременной комплексной системной госполитики РФ в области освоения и использования ресурсов и пространств Мирового океана в интересах обеспечения устойчивого экономического развития и национальной безопасности страны было принято в ноябре 1999 года на совещании Совета Безопасности «Об определении общей стратегии и неотложных мерах по сохранению и развитию морского флота и кораблестроения РФ».

Содержание принятых по результатам совещания документов, которые действуют до настоящего времени, представляет собой, по существу, широкомасштабную программу совместных действий субъектов морской деятельности, ориентированных на достижение поставленной перед ними общей цели – эффективного использования Мирового океана в интересах социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности страны на основе реализации единой государственной морской политики.

При этом порядок и этапы реализации принятых госрешений в области совершенствования морской деятельности потребовали создания в стране надежного и эффективного административно-правового механизма в области утверждения Президентом содержания морской политики России, обеспечения их реализации Правительством РФ при тесном взаимодействии с Федеральным Собранием и Советом Безопасности.

Однако сам принцип формирования структуры органов госвласти и содержание возложенных на них задач изначально не предусматривали (и не предусматривают в настоящее время) персонифицированной ответственности за реализацию национальной морской политики. Напротив, проведенный анализ распределения функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти в области управления морской деятельностью свидетельствовал об их искусственном дроблении, а иногда и о необоснованном дублировании. Сильны были и сугубо ведомственные интересы, истоки которых крылись в хроническом финансовом дефиците, несовершенстве бюджетного планирования и ограниченности возможностей руководителей федеральных органов исполнительной власти по реализации отдельных направлений морской политики.

Централизация госуправления реализацией морской политики позволила бы не только оптимизировать бюджетные расходы на ее реализацию, исключить дублирование проводимых мероприятий, но и усилить персональную ответственность конкретных руководителей и организаций за выполнение требований Президента и Правительства в сфере морехозяйственной деятельности, а также в части обеспечения безопасности государства с морских и океанских направлений.

Для этого прежде всего было необходимо уточнить состав и структуру федеральных органов исполнительной власти, ответственных за реализацию морской политики, а также создать компетентный и полномочный орган, способный скоординировать их деятельность.

Именно поэтому в «Основах политики РФ в области военно-морской деятельности», утвержденных Указом Президента от 4 марта 2000 года, в качестве основного механизма, обеспечивающего координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти при научном изучении, промышленном освоении и использовании ресурсов и пространств Мирового океана, предусматривалось создание специального коллегиального органа при Президенте (Правительстве) РФ – Морской коллегии. Создание Морской коллегии, помимо обеспечения исторической преемственности административно-правового механизма реализации национальной морской политики России (Адмиралтейств-коллегия, Адмиралтейств-совет), предусматривало централизацию усилий органов государственного и военного управления по реализации и защите национальных интересов России в Мировом океане.

Кроме того, на коллегию возлагалась задача разграничения полномочий между федеральной властью и приморскими регионами в области морской деятельности, а также задача по оптимизации и эффективному использованию результатов этой деятельности в работе федеральных органов исполнительной власти и созданию благоприятных условий для государственно-частного партнерства и развития перспективных бизнес-проектов.

Большую роль в создании указанного механизма сыграло состоявшееся в марте 2001 года совместное заседание ряда секций Научного совета при Совете Безопасности. Основными докладчиками на этом заседании выступили главком ВМФ адмирал флота В.И. Куроедов и руководитель Центра Мирового океана Совета по изучению производительных сил профессор Г.К. Войтоловский.

27 июля 2001 года состоялись решения Президента РФ о переходе к реализации национальной морской политики и создании при Правительстве РФ Морской коллегии (№ Пр-1384), а также была утверждена Морская доктрина на период до 2020 года (№ Пр-1387), содержавшая положение о том, что Правительство через федеральные органы исполнительной власти и Морскую коллегию осуществляет руководство реализацией задач национальной морской политики.

Таким образом, впервые в истории России был разработан и утвержден долговременный документ, интегрирующий по своему содержанию все функциональные и региональные направления морской деятельности России. Ни одна мировая морская держава на тот момент такого документа не имела.

Утвердив Морскую доктрину, Президент РФ четко и ясно дал понять, что Россия, объявляя морскую политику, намерена решительно и твердо укреплять позиции среди ведущих морских держав.

За прошедший 20-летний период в стране усилиями Морской коллегии при Правительстве РФ была создана система госуправления морской деятельностью, а также в качестве документов стратегического планирования утверждены Стратегия развития морской деятельности РФ, отраслевые стратегии развития по всем функциональным направлениям морской деятельности, а также программы развития приморских регионов.

Принятие в 2014 году Федерального закона «О стратегическом планировании в РФ» (№ 172-ФЗ от 28.06.2014 г.) привело к необходимости структурной переработки Морской доктрины РФ до 2020 года с целью приведения ее в соответствие с нормами и положениями закона.

Предыдущая редакция Морской доктрины была утверждена Президентом 26.07.2015 г. и учитывала итоги развития морской деятельности за прошедший период времени и изменения в происходящих в мире глобальных процессах.

С учетом фиксированных сроков корректировки документов стратегического планирования, установленных Федеральным законом, очередная корректировка Морской доктрины была выполнена в период 2019–2021 годов (поручение Президента от 28 декабря 2018 года № Пр-2533). Разработка доктрины сопровождалась Научно-экспертным советом Морской коллегии.

Новый взгляд и новые цели

Новая Морская доктрина – 2022 учитывает изменения геополитических и военно-стратегических условий в мире и направлена на приведение структуры и содержания доктрины в соответствие с действующими в настоящее время концептуальными, нормативными правовыми и иными документами РФ, имеющими отношение к национальной морской политике и морской деятельности государства.

Структура новой Морской доктрины сформирована в соответствии с требованиями «Положения о порядке разработки, экспертизы и корректировки документов стратегического планирования в сфере национальной безопасности РФ, мониторинга и контроля их реализации», утвержденного решением Президента от 15 июня 2015 года (№ Пр-1180), вследствие чего в Морскую доктрину дополнительно включены три новых раздела:

– раздел II «Национальные интересы, риски, вызовы и угрозы национальной безопасности РФ в Мировом океане»;

– раздел VII «Мобилизационная подготовка и мобилизационная готовность в сфере морской деятельности»;

– раздел IX «Порядок использования инструментов государственной политики для защиты национальных интересов РФ в Мировом океане»;

и три новых подраздела:

– медико-санитарное обеспечение морской деятельности (в предыдущей редакции было представлено в составе одного из разделов);

– международно-правовое обеспечение и международное сотрудничество в сфере морской деятельности;

– борьба с морским пиратством и терроризмом.

Необходимо отметить, что Морская доктрина структурно разделена на десять разделов, в которых последовательно рассматриваются:

– общие положения;

– национальные интересы, оценка возможных рисков, вызовов и угроз национальной безопасности РФ в Мировом океане;

– стратегические цели и принципы национальной морской политики РФ;

– приоритетные пути развития морской деятельности РФ на функциональных направлениях;

– региональные аспекты национальной морской политики РФ;

– обеспечение морской деятельности;

– мобилизационная подготовка и мобилизационная готовность в сфере морской деятельности;

– основы госуправления морской деятельностью РФ и задачи органов госвласти, иных госорганов по реализации основных положений Морской доктрины;

– порядок использования инструментов госполитики для защиты национальных интересов РФ в Мировом океане;

– заключение.

При корректировке раздела I «Общие положения» уточнены и дополнены определения Морской доктрины и национальной морской политики РФ, уточнен состав ее морского потенциала (включены силы и средства Росгвардии и МЧС), введен ряд новых определений.

В новом разделе II «Национальные интересы, риски, вызовы и угрозы национальной безопасности РФ в Мировом океане» уточнены и конкретизированы национальные интересы страны в Мировом океане.

В пункте 11 констатируется, что национальные интересы РФ как великой морской державы распространяются на весь Мировой океан путем определения приоритетных районов (зон). Эти приоритетные районы (зоны) определены на основе оценки значимости морских пространств Мирового океана для национальной безопасности и социально-экономического развития РФ с учетом вызовов и угроз ее национальной безопасности в Мировом океане, общепризнанных принципов и норм международного морского права, положений международных договоров, а также с учетом суверенитета и национальных интересов других государств.

В новой Морской доктрине впервые районы (зоны) обеспечения национальных интересов РФ в Мировом океане разделены на жизненно важные, важные и другие.

Необходимость такого подхода была продиктована сложившейся обстановкой политической конфронтации с США и странами НАТО, когда обозначенные РФ в конце 2021 года «красные линии» ее безопасности не были приняты ими во внимание. Теперь эти «красные линии» обозначены не только на суше, но и в пространствах Мирового океана.

Уместно уточнить, что в перечне жизненно важных районов (зон) обеспечения национальных интересов России в Мировом океане (статья 14) особо выделены Арктический бассейн, прилегающий к побережью, включая акваторию Северного морского пути, а также исключительная экономическая зона и континентальный шельф РФ, включая континентальный шельф экономической зоны в Арктическом бассейне в границах, определенных в рекомендациях Комиссии по границам континентального шельфа в соответствии со статьей 76 Конвенции ООН по морскому праву. Таким образом, практически весь Арктический регион объявлен зоной жизненно важных интересов России в Мировом океане.

К важным районам (зонам) обеспечения национальных интересов РФ в Мировом океане (статья 15) отнесены, помимо акваторий океанов и морей, прилегающих к побережью, включая Азовское и Черное моря, – восточная часть Средиземного моря, Черноморские, Балтийские и Курильские проливы, а также районы прохождения мировых морских транспортных коммуникаций, в том числе пролегающих вдоль азиатского и африканского побережья.

При этом Морская доктрина не только определяет национальные интересы России в Мировом океане, но и содержит обоснование необходимости реализации и защиты этих интересов в зависимости от существующих основных вызовов и угроз национальной безопасности и устойчивому развитию страны (изложены в статье 22).

Вызовы и угрозы

Хотелось бы обратить внимание на следующие основные вызовы и угрозы: усилия ряда государств с целью ослабления контроля РФ над Севморпутем, наращивание иностранного военно-морского присутствия в Арктике, возрастание конфликтного потенциала в регионе; попытки ряда государств изменить действующие правовые режимы морских пространств и проливов, используемых для международного судоходства, в интересах достижения собственных геополитических целей.

Как представляется, эти положения полностью соответствуют событиям, происходящим в мире, и не требуют дополнительных пояснений. Как не требует дополнительных пояснений и тезис о том, что к основным вызовам и угрозам относится «стремление США и их союзников к ограничению доступа РФ к ресурсам Мирового океана и жизненно важным морским транспортным коммуникациям». Запрет захода судов под российским флагом или с грузами из/для России в порты государств, поддержавших санкции, лучшее тому подтверждение.

Особо хотелось бы остановиться на содержании статьи 23 Морской доктрины, определяющей основные риски для морской деятельности. По существу, в этой статье сформулированы основные направления дальнейшего совершенствования морской деятельности РФ:

– увеличение доли судов под флагом РФ и расширение участия российского торгового флота в глобальных международных перевозках;

– снижение зависимости внешнеторговой деятельности от морских перевозок и функционирования морских трубопроводных систем;

– увеличение числа и качественного состояния научно-исследовательского флота;

– снижение зависимости судостроительных предприятий оборонно-промышленного комплекса и нефтегазовых компаний от поставок современных иностранных технологий, оборудования и привлечения долгосрочного финансирования;

– завершение международного правового разграничения морских пространств в Арктике и противодействие попыткам пересмотра положений международного права, регулирующих морскую деятельность в Арктике, Черном море и на других направлениях;

– повышение готовности противостоять стихийным природным явлениям, негативно влияющим на морскую деятельность.

Как представляется, перечисленные направления минимизации рисков для морской деятельности должны лечь в основу перерабатываемой Стратегии развития морской деятельности РФ и найти соответствующее отражение в содержании отраслевых стратегий по функциональным направлениям морской деятельности.

В ходе корректировки раздела III Морской доктрины «Стратегические цели и принципы национальной морской политики» существенно уточнены стратегические цели (статья 28) и принципы национальной морской политики (статья 32) в современных условиях.

Здесь уместно обратить внимание на то, что в соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РФ, в части верховенства Российского законодательства, в качестве основного принципа национальной морской политики определено «соблюдение законодательства РФ, общепризнанных принципов и норм международного права, а также положений международных договоров».

В числе других принципов национальной морской политики можно выделить:

– экосистемный подход (рассмотрение морской среды и происходящих в ней процессов во взаимосвязи, как единого целого);

– сбережение здоровья моряков и персонала объектов морской инфраструктуры;

– использование для реализации национальных интересов страны в Мировом океане возможностей других государств, являющихся ее союзниками и партнерами.

Приоритеты развития

В разделе IV «Приоритеты развития морской деятельности РФ на функциональных направлениях» на основании ее оценки на направлениях национальной морской политики определены новые приоритетные пути развития. При этом значительно сокращен по объему подраздел функциональных направлений национальной морской политики – «Военно-морская деятельность». Это обусловлено тем, что цели, задачи, содержание, направления военно-морской деятельности полностью изложены в действующем документе стратегического планирования «Основы государственной политики РФ в области военно-морской деятельности на период до 2030 года», утвержденном Указом Президента от 20 июля 2017 года №327.

В разделе «Региональные аспекты национальной морской политики» определены основные приоритеты национальной морской политики по преодолению внутренних и внешних вызовов на региональных направлениях. При этом содержание указанных разделов обновлено более чем на половину.

Здесь следует отметить, что, несмотря на созвучность отдельных приоритетов на различных региональных направлениях национальной морской политики, все они отражают определенную специфику соответствующих регионов, а также учитывают основные вызовы и угрозы национальной безопасности и устойчивому развитию РФ именно на этих региональных направлениях.

Новая редакция Морской доктрины в VI разделе существенным образом уточняет и приводит в соответствие с требованиями сегодняшнего дня положения, определяющие основные виды обеспечения морской деятельности.

В подразделе «Кадровое обеспечение, образование и воспитание в сфере морской деятельности» в одно из приоритетных направлений выделено «создание условий для эффективной реализации интеллектуального, научного и практического потенциала ветеранов российского флота в интересах повышения престижа морской службы и развития отечественного флота». Реализация данного положения будет способствовать укреплению связи поколений и передаче опыта квалифицированных специалистов новым поколениям моряков.

В новых подразделах впервые самостоятельно раскрыты положения о развитии медико-санитарного обеспечения морской деятельности, а также положения о борьбе с морским пиратством и терроризмом, в связи с чем раздел «Обеспечение морской деятельности» обновился более чем на 40 процентов.

Следует отметить, что включению в Морскую доктрину этого подраздела предшествовала многолетняя работа и неоднократное рассмотрение на заседаниях Морской коллегии и ее Научно-экспертного совета связанной с этой темой проблематики.

Фактическая ликвидация морской медицины, последовавшая за приватизацией морского и рыболовецкого флота, привела к существенному социальному ущербу для плавсостава, сокращению научных медицинских исследований, связанных с морской деятельностью, несоответствию качества и уровня оказываемой морякам медицинской помощи нормам, установленным международными правовыми актами о здравоохранении и медицинском обслуживании в морском судоходстве, участницей которых является Россия. Специализированная морская медицина сохранилась в Военно-Морском флоте и ряде иных силовых структур, которые и стали инициаторами восстановления утраченных позиций.

Морская коллегия поддержала мнение Научно-экспертного совета о целесообразности включения этого, казалось бы, частного вопроса в Морскую доктрину. Остается надеяться, что в ближайшее время будут предприняты конкретные шаги по такому социально значимому для всех моряков вопросу.

Принципиально новым для Морской доктрины является раздел VII «Мобилизационная подготовка и мобилизационная готовность в сфере морской деятельности», в котором подчеркивается, что эти функции имеют стратегически важное значение для повышения военно-морского потенциала и направлены на обеспечение ввода в состав ВМФ заранее подготовленных гражданских судов и экипажей, а также подготовку объектов морской деятельности к функционированию в военное время. В разделе определены приоритетные направления совершенствования мобилизационной подготовки и мобилизационной готовности в области морской деятельности на средне- и дальнесрочные периоды, основными из которых являются:

– совершенствование системы отзыва судов под национальным флагом и передачи управления ими в период непосредственной угрозы агрессии и в военное время органам управления Вооруженных сил;

– определение организации и порядка проведения мероприятий по заблаговременному дооборудованию и подготовке мобилизуемых гражданских судов в соответствии с их предназначением в военное время, позволяющих в кратчайшие сроки и с меньшими затратами провести их мобилизацию;

– разработка эффективных мер стимулирования мобилизационной подготовки судостроительных компаний и судовладельцев;

– нормативное определение порядка возмещения государством убытков организациям в связи с предоставлением ими морских транспортных средств и другого имущества, находящегося в их собственности, Вооруженным силам.

Безусловно, эти положения должны найти свое отражение в законодательстве, после чего станут полноценными правовыми нормами.

В значительно обновленном и дополненном разделе VIII Морской доктрины «Основы государственного управления морской деятельностью РФ. Задачи органов государственной власти, иных государственных органов по реализации основных положений Морской доктрины» отмечено, что реализация приоритетов развития морской деятельности в соответствии с настоящей Морской доктриной требует усиления роли органов госвласти и совершенствования системы госуправления морской деятельностью.

При этом указано, что управление морской деятельностью должно быть направлено на последовательную и активную ориентацию всех его звеньев на повышение эффективности морской деятельности, достижение понятных, общественно значимых социально-экономических результатов развития страны.

В качестве главных задач органов госуправления, иных госорганов (статья 88) по реализации Морской доктрины определены: укрепление морской мощи государства, создание благоприятных условий для всестороннего развития морской деятельности, необходимого технологического и кадрового потенциала, получение экономической выгоды от использования отечественного морского потенциала, природных ресурсов и пространств Мирового океана в интересах обеспечения национальной безопасности, развития экономики, повышения благосостояния граждан.

В новом разделе IX Морской доктрины «Порядок использования инструментов государственной политики для защиты национальных интересов РФ в Мировом океане» заявлено, что для этого будет использован весь комплекс политических, дипломатических, экономических, информационных, военных и других инструментов.

Здесь следует обратить внимание на тесную взаимосвязь разделов II и IX в части соответствия значимости районов (зон) Мирового океана для национальных интересов страны и набора инструментов национальной морской политики для их защиты.

При этом, в жизненно важных районах (зонах) Мирового океана, наряду с политическими, дипломатическими, экономическими и информационными методами в полном объеме предусматривается использование военно-силовых методов, включая военно-морское присутствие, демонстрацию флага и силы, при необходимости применение военной силы в соответствии с законодательством РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права.

В важных районах (зонах) Мирового океана применяются преимущественно несиловые инструменты, а при исчерпании возможностей использования таких инструментов может применяться военная сила адекватно сложившейся обстановке.

В других районах (зонах) Мирового океана применение военной силы не предусматривается.

Дважды великая

В заключительной части новой редакции Морской доктрины подчеркнуто, что современная Россия не может существовать без сильного морского флота. Крупнейшие в мире территориальные размеры и протяженность морских границ, масштабы и разнообразие морских природных энергетических, минеральных и биологических ресурсов, качество и количество народонаселения страны объективно предопределяют ее существование и развитие в XXI веке как великой континентальной и великой морской державы.

Подчеркивается, что, руководствуясь настоящей Морской доктриной, РФ будет твердо и решительно отстаивать национальные интересы в Мировом океане, а наличие достаточной морской мощи гарантирует их обеспечение и защиту.

Реализация положений Морской доктрины будет способствовать устойчивому социально-экономическому развитию страны, обеспечению ее национальной безопасности и укреплению авторитета на международной арене.

Таким образом, новая редакция Морской доктрины представляет собой обновленный более чем на две трети документ, максимально учитывающий новые положения концептуальных, нормативных правовых и иных документов, имеющих отношение к национальной морской политике и морской деятельности страны, принятых после 2015 года, а также результаты оценки современного состояния и долгосрочного прогноза геополитической и военно-стратегической обстановки в мире.

Не удивительно, что появление обновленной Морской доктрины России вызвало множество откликов и комментариев политологов и экспертов в сфере морской деятельности.

Не вступая в дискуссию с иными авторами, хотелось бы обратить внимание неравнодушных читателей на то, что Морская доктрина – это прежде всего документ, определяющий основы морской политики государства. Он не содержит указаний конкретным госорганам осваивать, например, арктические архипелаги или строить на Дальнем Востоке авианосцы. Подобные решения принимаются в иных документах, более «приземленных». Морская доктрина лишь создает возможности для принятия подобных решений, естественно, если Президент и Правительство сочтут их целесообразными и обоснованными.

Наверное, как и в любом документе, определяющем стратегические цели и задачи, какие-то частности могут показаться недостаточно проработанными. Ну что же! Практика покажет, какие положения необходимо скорректировать. Доктрина – живой документ в изменяющемся мире и может быть скорректирована при достаточных на то основаниях. Как известно, процесс совершенствования бесконечен!

А пока Правительству, федеральным и региональным органам исполнительной власти, Морской коллегии и ее Научно-экспертному совету предстоит напряженная работа по воплощению в конкретные дела новой Морской доктрины России.

Морской флот №5 (2022)