Проблемы, вытекающие из отсутствия взаимоувязки законодательств об охране и о транспортной безопасности

Опыт работы ФГУП «УВО Минтранса России» показывает, что подавляющее большинство субъектов транспортной инфраструктуры не видят принципиальных различий между охраной и обеспечением транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Отчасти это объясняется внешней схожестью указанных понятий. Однако нормативная правовая база, их определяющая, и, как следствие, их содержание серьезно различаются.

Сергей Семенов, заместитель генерального директора ФГУП «УВО Минтранса России»

Правоприменение

Правоприменительный опыт показывает, что законодательство об охране и законодательство о транспортной безопасности между собой не взаимоувязаны. В результате может сложиться ситуация, аналогичная обеспечению транспортной и авиационной безопасности на воздушном транспорте, когда субъекты транспортной инфраструктуры вынуждены одновременно соблюдать требования обоих законодательств. Это ведет к увеличению расходов субъектов транспортной инфраструктуры и количества надзорных (контрольных) проверок.

Какие конкретно проблемы возникают из-за отсутствия взаимосвязи между законодательствами об охране и о транспортной безопасности?

Рассмотрим нормативные правовые акты в области транспортной безопасности, например, относящиеся к сфере ведения Росморречфлота.

1. Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в РФ» (далее – ФЗ «О морских портах») не регулирует отношения, связанные с охраной морских портов. Им регулируются только правоотношения, связанные с защитой от актов незаконного вмешательства. В частности, статья 15 определяет, что «защита морских терминалов и акваторий морских портов от актов незаконного вмешательства осуществляется в соответствии с законодательством РФ о транспортной безопасности».

Может, этого достаточно и законодательством никак не регулируются вопросы, связанные с охраной морских портов? К сожалению, не все так просто.

В рамках законодательства об охране Приложением № 1 к Постановлению Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587 определен «Перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется». В частности, в него включены границы морского порта, порты захода атомного флота¹, объекты инфраструктуры морских портов, предназначенные для обеспечения безопасного морского судоходства, объекты транспортной инфраструктуры федерального значения².

Какие из-за отсутствия взаимоувязки законодательств проблемы возникают?

а) Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» и Постановление Правительства РФ от 16.07.2016 № 678 «О требованиях по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требованиях к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта» не рассматривают морской порт в качестве объекта транспортной инфраструктуры, только морской терминал и акваторию морского порта. При этом согласно законодательству термины «морской терминал»³ и «морской порт»⁴ не идентичны. «Морской терминал», как правило, по содержанию уже «морского порта».

б) В соответствии с пунктом 1 статьи 5 ФЗ «О морских портах» границами морского порта являются границы его территории и акватории. Границы морского порта ЧОО охранять не имеют право, только ведомственная охрана.

Подразделения транспортной безопасности осуществлять защиту границ территории морского порта также не могут, так как морской порт с точки зрения ФЗ «О транспортной безопасности» не является объектом транспортной инфраструктуры.

в) Перечень морских портов РФ, в которые разрешаются заходы судов и иных плавсредств с ядерными энергетическими установками и радиационными источниками, утвержден Распоряжением Правительства РФ от 06.01.1997 № 14-р (ред. от 07.07.2016).

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 ФЗ «О морских портах» «объекты инфраструктуры морского порта – портовые гидротехнические сооружения, внутренние рейды, якорные стоянки, доки, буксиры, ледоколы и иные суда портового флота, средства навигационного оборудования и другие объекты навигационно-гидрографического обеспечения морских путей, системы управления движением судов, информационные системы, перегрузочное оборудование, железнодорожные и автомобильные подъездные пути, линии связи, устройства тепло-, газо-, водо- и электроснабжения, иные устройства, оборудование, инженерные коммуникации, склады, иные здания, строения, сооружения, расположенные на территории и (или) акватории морского порта и предназначенные для обеспечения безопасности мореплавания, оказания услуг в морском порту, обеспечения в морском порту государственного контроля (надзора)».

Распоряжением Правительства РФ от 15.05.2017 № 928-р в перечень объектов, подлежащих обязательной охране войсками Росгвардии, включены только «места стоянок и (или) обслуживания судов и иных плавсредств с ядерными энергетическими установками и радиационными источниками в морских портах, в которые разрешен их заход» (см. пункт 8, далее – Перечень Росгвардии). Границы морских портов, в которые разрешен заход атомного флота, и объекты их инфраструктуры, за исключением определенных распоряжением правительства, в перечень Росгвардии не вошли.

Действующее законодательство прямо определяет, что частная охранная деятельность на порты захода атомного флота не распространяется. К компетенции Росгвардии отнесены только места стоянок и (или) обслуживания атомного флота. Следовательно, в сложившейся ситуации охрану границ морских портов, в которые разрешен заход атомного флота, и объектов их инфраструктуры, которые не подлежат охране Росгвардией, может осуществлять только ведомственная охрана Минтранса России.

Задача охраны портов захода атомного флота силами подразделений транспортной безопасности в полном объеме решена быть не может. Целью охраны портов захода атомного флота является физическая защиты ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ. Согласно статье 4 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» физическая защита ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ относится к видам деятельности в области использования атомной энергии. Подразделения транспортной безопасности являются специализированными подразделениями в области безопасности, к компетенции которых данный вид деятельности не относится.

г) Согласно пункту 18 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ «объекты федерального значения – объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению РФ, органов государственной власти РФ Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, решениями президента РФ, решениями Правительства РФ, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие РФ. Виды объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования РФ в указанных в части 1 статьи 10 настоящего Кодекса областях, определяются Правительством РФ, за исключением объектов федерального значения в области обороны страны и безопасности государства».

Перечень видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования РФ в области федерального транспорта, утвержден Распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2012 г. № 162-р и включает в себя морские порты и (или) морские терминалы; средства навигационного оборудования и другие объекты навигационно-гидрографического обеспечения морских путей, системы управления движением судов, расположенные вне границ морских портов.

Подведем итоги по разделу:

– ЧОО как минимум не имеют право осуществлять частную охранную деятельность в отношении границ морских портов (б)), как максимум – в отношении морских портов в целом;

– законодательство о транспортной безопасности не рассматривает морской порт в целом как объект транспортной инфраструктуры. Как тогда с точки зрения ФЗ «О транспортной безопасности» осуществлять его защиту от АНВ, не понятно (например, на границах территории морского порта);

– особо стоит выделить вопрос охраны (защиты от АНВ) портов захода атомного флота. Между прочим, в этот перечень входят крупнейшие порты страны.

Можно было сказать, что вопросы де-факто регулируются обычаями морского порта, но не позволяет пункт 3 статьи 3 ФЗ «О морских портах»⁵.

Какие меры целесообразно принять?

Запрет на осуществление частной охранной деятельности в отношении границ морского порта, скорее всего, был увязан с утратившей силу редакцией пункта 5 статьи 15 ФЗ «О морских портах»⁶. В целях внесения ясности необходимо инициировать обращение в Росгвардию. Если высказанное мною предположение окажется верным, далее будет необходимо инициировать внесение изменений в Приложение № 1 к Постановлению Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587.

Органом, уполномоченным обеспечивать физическую защиту ядерных установок, является Росатом. Следовательно, целесообразно узнать позицию Росатома в отношении охраны портов захода атомного флота. Что понимает Росатом под портом захода (весь порт, морской терминал или место стоянки и (или) обслуживания)?

На момент написания статьи я не смог разобраться, к компетенции какого федерального органа исполнительной власти относится определение объектов федерального значения. В связи с этим на данном этапе предлагаю обратиться в Минтранс России с целью выяснения его позиции по поднятым в статье проблемам.

2. Организация охраны гидротехнических сооружений определена «Положением об охране судоходных гидротехнических сооружений и средств навигационного оборудования» (утв. Постановлением Правительства РФ от 21 ноября 2005 г. № 690).

Положение определяет, что «круглосуточной охране подлежат судоходные гидротехнические сооружения, в том числе шлюзы и судоподъемники, и средства навигационного оборудования, включенные в перечень, утверждаемый Министерством транспорта РФ по согласованию с Росгвардией и ФСБ, а также предназначенные для обеспечения функционирования судоходных гидротехнических сооружений материальные ценности, находящиеся на охраняемых объектах (далее – объекты)» (пункт 2). Основной задачей по охране объектов является их защита от противоправных посягательств (пункт 4).

Исходя из содержания пунктов 2 и 4 Положения, можно сделать вывод, что судоходные гидротехнические сооружения охраняются в соответствии с законодательством о ведомственной охране или о Росгвардии.

Однако не тут-то было!

Пункт 5 говорит, что «защита подлежащих охране объектов от противоправных посягательств осуществляется в порядке, предусмотренном для защиты судоходных гидротехнических сооружений в рамках обеспечения транспортной безопасности в соответствии с законодательством в области обеспечения транспортной безопасности».

Порядок изложен в Требованиях по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требованиях к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта (утв. Постановлением Правительства РФ от 16.07.2016 № 678).

Итак, внимательно читаем.

Во-первых, как писал выше, законодательство о транспортной безопасности не регулирует вопросы, связанные с защитой от противоправных посягательств. Данные вопросы рассматриваются законодательством о ведомственной охране (в данном случае). Подразделения транспортной безопасности не являются субъектами правоотношений, связанных с охраной. Или имелось в виду ограничительное толкование противоправных посягательств (только АНВ). Тогда зачем предметом документа надо было делать охрану? Вполне хватило бы защиты от АНВ.

Во-вторых, требования также не содержат положений, связанных с охраной и защитой ОТИ от противоправных посягательств. Вопросы охраны в Требованиях затрагиваются только в части, касающейся исполнения требований Кодекса ОСПС. А это вопрос международного законодательства.

Так каким же образом организовать охрану СГТС, опираясь на нормативные правовые акты, не регулирующие данный вопрос? Не понятно.

Выводы

Надеюсь, мне удалось показать, что законодательства об охране и транспортной безопасности не взаимоувязаны, имеются несогласованности и коллизии.

С чем можно сравнить ситуацию? Проиллюстрирую на наглядном, хотя и умозрительном, и гипертрофированном примере.

Обеспечение безопасности мореплавания в порядке, предусмотренном для обеспечения безопасности полетов. А почему нет? Много схожего, только среда, в которой все происходит, разная. Такой пример сразу вызывает смех и несерьезное отношение к инициативе.

А охрана в соответствии с законодательством о транспортной безопасности почему-то смех не вызывает. Действительно, не до смеха, нам ее еще как-то организовывать надо.

У читателей возникает справедливый вопрос, какое практическое значение имеет данное теоретическое исследование? Ведь до сих пор как-то живем-работаем… Например, в тех же морских портах работают и ЧОО, и ведомственная охрана и начинают свою деятельность подразделения транспортной безопасности. Да и задействованные подразделения транспортной безопасности и охрана, по сути, дублируют друг друга.

С точки зрения здравого смысла все верно. Однако с формальной точки зрения это разные подразделения и решают они разные задачи, а потому должны осуществлять защиту одновременно. Именно такой вывод был сделан некоторыми юристами в результате изучения вопроса в ходе подготовки к совещанию у министра транспорта РФ по вопросам ведомственной охраны.

Может сложиться ситуация, когда на одном и том же посту будет два сотрудника: один от подразделения транспортной безопасности, другой – от охраны. А надзорные (контрольные) органы сегодня будут проверять соблюдение законодательства о транспортной безопасности, а завтра об охране.

Любая недоработка в правовых документах, коллизии, неопределенность в правоприменении создают риск не только произвольного применения права субъектом, но и его такого же произвольного толкования надзирающими и контролирующими органами. Вместо защиты СТИ получает неизвестное минное поле, где каждый шаг чреват угрозой наказания.

P.S. Данная статья отражает мой личный, авторский взгляд на проблему и не претендует на истину. Главная цель – обратить внимание на вопросы, которые, на мой взгляд, находятся вне дискуссии транспортного сообщества.

1. Перечень морских портов РФ, в которые разрешаются заходы судов и иных плавсредств с ядерными энергетическими установками и радиационными источниками, утвержден Постановлением Правительства РФ от 16 января 1997 № 14-р

2. Морские порты и (или) морские терминалы в соответствии с Градостроительным кодексом РФ и Перечнем видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования РФ в области федерального транспорта (утв. Распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2012 г. № 162-р) относятся к объектам федерального значения.

3. «Морской терминал – совокупность объектов инфраструктуры морского порта, технологически связанных между собой и предназначенных и (или) используемых для осуществления операций с грузами, в том числе для их перевалки, обслуживания судов, иных транспортных средств и (или) обслуживания пассажиров» (см. п. 7 статьи 4 ФЗ «О морских портах»).

4. «Под морским портом понимает совокупность объектов инфраструктуры морского порта, расположенных на специально отведенных территории и акватории и предназначенных для обслуживания судов, используемых в целях торгового мореплавания, комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота, обслуживания пассажиров, осуществления операций с грузами, в том числе для их перевалки, и других услуг, обычно оказываемых в морском порту, а также взаимодействия с другими видами транспорта» (см. п. 1 статьи 9 Кодекса торгового мореплавания РФ от 30.04.1999 № 81-ФЗ).

5. Обычаи морского порта не должны противоречить Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ, Кодексу торгового мореплавания РФ, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ.

6. Охрану границ морского порта в целях выявления, предупреждения, пресечения террористических актов, а также иных противоправных действий, посягающих на общественный порядок и (или) общественную безопасность в морском порту, обеспечивают подразделения ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти в области транспорта, соответствующие подразделения федерального органа исполнительной власти в области внутренних дел и (или) организации, находящиеся в его ведении.

Морские вести России №10 (2017)